绪论　县域在基层治理中的“结构性”位置

“郡县治，则天下无不治”——司马迁《史记》。

中国传统社会中，县级政权一直是最稳定的基层治理单元，县域治理历来为安邦定国的基础。党的二十大报告、十九届四中全会报告、十九届五中全会报告以及《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等重要文件的指示精神，勾勒出了基层治理体系和治理能力现代化的总体布局与阶段目标。在这一系统中，乡镇（街道）、村（社区）分别为行政体系的末端组织与广大群众的自治组织，他们构成了基层治理体系的核心组织单元，同时，国家对基层社会在中国特色社会主义现代化目标下的再组织与再整合成为了基层治理的重要目标之一，当下全国各地基层治理的示范探索主要针对探索这一目标的实现路径而具体展开。

大量的组织研究以及世界各地的基层执政经验表明，对组织的有效治理需要以刚性的制度性规则作为秩序保障，以及以柔性的创造性空间作为活力保障。这既要求政府在基层治理体系中，对基层组织做到总体性的统筹治理与系统治理，还能持续激发社会多元主体的创造性与能动性。如此，方能既巩固国家基层政权，又实现“满足人民日益增长的美好生活需要”这一重要目标。基层治理中乡镇（街道）、村（社区）的组织权责归位，直接关乎基层治理体系能否良性运行，是国家与社会良性互动、上下一体的最直接、最深刻之体现。这更加需要将两级组织放置在制度与规则的设计与制定的适宜层级中来进行总体性统筹，而县域政权（相对于市州域政权）因直接面对民众、服务民众，是功能完备的最后一级基层政府，其在基层治理体系中，对治理指令、治理资源与治理主体的总体性统筹作用无法替代，意义重大。