前言

县域是基层治理中十分重要的结构性层级，也是中国千百年来最稳定的基层单元。时至今日，县域在我国国家治理体系特别是社会治理体系中的作用依然关键。基层治理中的全部要素，比如治理结构、治理主体、治理资源、治理责权、治理内容、治理领域等，都可在县域治理体系中实现对应。从行政层级来看，县域是几乎囊括了所有治理要素的末端行政层级，具有市州层级、街镇和社区层级均无法替代的独特特征。在基层治理中，县域是将千头万绪的治理要素进行协调与统筹，并作出整体布局的结构性层级。基层治理的具体效能，很大程度上同县域的“统合治理”密切相关。同时，县域也是国家行政力量直面我国多元多样的基层社会时的最后一级完整政府，是国家与社会相连结的重要“接点”。这些特征，均指向了县域在治理体系中结构位置的“稳定性”。

实际上，“稳定性”无法完全概括县域治理在基层治理中的全部功能。在广土众民的中国基层社会，“多元多样”才是真实的社会底色。从这个意义上讲，兼具包容性与灵活性的“柔韧性”，才是县域治理在助力中国基层社会的协调运行与稳定发展中的重要特征。如果说“稳定性”代表了县域治理在基层治理功能中的底层逻辑，那么“柔韧性”则代表了县域治理在面对多元多样的基层社会形态时，从治理有效的角度做出的创造性探索。本书中，笔者试图通过呈现若干点状的经验实践案例，从实务者和操作性的角度出发，描述出县域治理在“稳定性”与“柔韧性”之间的内在张力与相互关联。

本书的经验案例主要来自四川。与大部分东部、中部地区不同，区域社会发展的非均衡性是当前四川的基本省情。四川省作为我国西部地区的内陆大省，社会形态多元多样、治理情境复杂多变，民族、地貌、资源禀赋差异较大，既有超大城市也有工业城镇，既有发达乡村也有民族村落，发展不平衡与不充分的矛盾突出，同东部、中部相比，其基层治理具有十分明显的区域特色，遵循着较为不同的理论与实践逻辑，是中国“广土众民”特性的集中体现区域。近年来，以成都为代表的四川各地，在社会治理领域精耕细作，积累了大量的实践经验，面对多元多样、发展进程不一的社会形态，探索构建了符合四川省情的基层社会治理格局。其中，对县域治理的多样化的探索，在某种意义上是“无心插柳”的结果。我们能够看到，四川省在省域、市域（特别是成都市）、村社、小区等层面都有大量的经验探索与创新实践，积累了诸多的创新经验，但在县域层面的治理经验并不多。究其原因，主要在于县域的特殊性：县域既无法像市（州）域及以上的行政单元那样在区域社会治理的顶层设计上具有统筹优势，也无法像村社、小区乃至街镇等治理单元那样可与广大人民群众产生直接的互动。其治理绩效往往“隐藏”在市域和街镇以下的治理单元之中，难于“显化”和被“看见”。本书虽然看起来是一些“碎片化”“经验化”的工作“片段”的整合，但却试图呈现当下县域治理在实践领域的各个层面。笔者十分希望通过微薄之力，透过一些精选具体经验事件，尽力概括出县域治理行动背后的不同面向上的整体性逻辑，将县域治理的深层次绩效显现出来，同时勾勒出县域治理在当代理论与实践中的整体画像。

具体而言，本书的内容可大体归类为如下部分：

绪论部分。主要立足理论分析，明确县域治理在国家治理与社会治理体系中的“结构性”位置，以此作为后面章节的理论框架，进而成为本书分析县域治理各级各类经验案例的理论起点。

理论阐述，主要集中在第一章与第二章。第一章从县域治理的总体逻辑出发，阐述了县域治理的两个特征：一方面，县域治理是打造基层治理共同体的过程之一，这一“共同体”需要具有“能动性”，因此本章特别对“能动性”做了分析性阐述；另一方面，基层治理“共同体”的打造，还需要兼顾基于本土社会情境的“创造性”行动。概而言之，就是要在保持县域社会结构稳定性的同时，兼顾县域社会情境的地方多元性。第二章则基于“县域统合”与“多元主体”两个关键特征，具体阐述了县域治理在基层治理共同体打造时所遵循的逻辑。也即，一方面需要做到县域统合，另一方面需要兼顾基层治理中多元主体的不同诉求。

县域统合的治理模式研究，主要集中在第三章与第四章。第三章呈现了县域统合治理自上而下的模式，通过对四川W区近五年来的县域总体式治理模式的系统阐述，完整呈现了县域治理如何从最初作出“总体性”的通盘设计，到分步进阶、逐步发展的县域治理的总体脉络。第四章则呈现了县域统合治理自下而上的模式，通过四川J区近5年以来经由特定的项目实施，从城市生命周期中不同的进阶发展阶段的基层治理可能面临的不同问题的角度，对社区作出分类探索，最后组合成县域整体统筹治理的县域统合模式。两种模式均具有县域统合治理的理论与实践意义。

县域治理视域中的街镇与（村）社区关系研究，主要集中在第五章和第六章。在县域里，街镇与（村）社区的关系十分重要，街镇处在行政体系的末端而代表国家，社区则为群众自治的基层组织而代表社会。在实践中，街镇与社区建立起密切的连结关系，特别是街镇和社区中的群众建立起密切的连结关系是基层治理的重要内容。这需要跳出街镇与社区，站在县域的角度进行审视。第五章，笔者在对X街道的治理工作经验进行观察的基础上，对街道在基层治理中的结构性位置作了初步的分析。第六章，笔者以F街道在G社区开展的一项社区治理项目为观察对象，总结发现了建立街镇与社区之间“强链接”关系的具体做法及其背后的逻辑。

县域治理视域中的乡村治理研究，主要集中在第七章。在四川，乡村是县域中更为广泛存在的基层形态。已有研究者对乡村治理的内在逻辑做出大量的实证研究并累积了丰富且富有洞见的结论，一些结论在较为广泛的层面上已达成共识。那么，站在县域的角度，该如何重新审视乡村治理，特别是对于地处西部、区域发展状况并非“均衡”的地区，还有哪些经验现象值得被关注？笔者尝试从“发展权能”和“治理权能”相结合的角度，审视西部地区乡村的治理效能的达成逻辑。只有从“县域”的视角进行审视，方能作出全面的分析。

县域治理中值得进一步关注的其他方面，主要集中在第八章到第十章。这些方面，笔者还没能在本书研究中获得饱满的经验，但依然认为其十分值得被记录与进一步研究。在这里，笔者主要记录了三个片段。首先是县域治理中的小区治理研究，主要为第八章。居民小区治理对今天的基层治理的重要性已不言而喻。从实际工作来看，是否有县域治理的理念，似乎与开展小区治理的具体工作“关联不大”。那这一部分的意义究竟是什么呢？实际上，当立足县域治理后，治理主体能对小区治理工作与治理工具的现实有效性进行更准确的评价。本书中，我们选择了两个小区的治理案例来呈现小区治理的经验。其次是县域治理中的群众参与研究，主要为第九章。如何从县域的层面统筹资源、形成制度、激发群众的参与热情，“资源交易所”和“时间银行”是正在探索中的办法。第九章对四川X区的实践做了经验层面的记录。最后是跨县域合作治理研究，主要为第十章。跨县合作，是基层治理中比较容易被忽略的一个方面，笔者在这一部分抛砖引玉提出了自己的一些思考。

概而言之，本书可定位为一项关于县域治理的探索性研究，是对四川特定时代的县域治理经验的记录。作者将近5年以来在四川各地参与观察和实地调研的经验案例集中整理出来，放置在县域治理的视域下重新审视，在理论与经验之间找到一个笔者认为合适的位置，重新将经验案例背后的县域治理内涵作出初步的、带有一定理论色彩的揭示和呈现。之所以取名为《四川县域治理多样模式的理论与实践研究》，笔者主要希望表达和传递本书介于理论与经验之间的特点，以此记录四川在广泛探索中国特色基层治理“应然”逻辑道路上曾做过的“实然”努力。

刘伟

2023年6月