社会保障制度历史论

中国唐代社会保障思想、实践及其评价[1]

一 唐代社会保障思想具有系统性和进步性

唐代统治者的社会保障思想在社会保障制度史中具有重要地位，《贞观政要》即一部全面反映唐太宗社会保障思想的重要著作，其内容主要包括如下几方面。一是强调民本。“为君之道，必须先存百姓，若损百姓以奉其身，犹割股以啖腹，腹饱而身毙。”二是体恤民众疾苦、减轻百姓徭役。“劳弊之事，诚不可施於百姓。”三是崇尚节俭。“知存亡之所在，节嗜欲以从人，省游畋之娱，息靡丽之作，罢不急之务……惜十家之产，顺百姓之心。”四是强调基本民生。“国以民为本，人以食为命，若禾黍不登，则兆庶非国家所有。”五是提倡仓储。贞观初年，当戴胄提出重建义仓的建议时，太宗曰：“既为百姓，先做储贮，官为举掌，以备凶年。”太宗还强调：“凡理国者，务积于人，不在盈其仓库。”[2]武则天认为，“建国之本，必在于农”，“家足人足则国自安焉”。“劝农之急，必先禁末作……田垦则粟多，粟多则人富”。唐玄宗也指出：“有国者必以人为本，固本者必以食为先。”[3]

宰臣的社会保障思想具有重要影响。姚崇指出：“农安则物丰，除害则人丰乐；兴农去害，有国之大事也。”[4]玄宗开元初，山东蝗灾，姚崇提议，“夜中设火，火边掘坑，且焚且瘗，除之可尽”。其提议遭反对派抵制，卢怀慎提出，“蝗是天灾，岂可制以人事？外议咸以为非。又杀虫太多，有伤和气”。[5]唐玄宗问姚崇曰：“蝗，天灾也。诚由不德而致焉。卿请捕蝗，得无违而伤义乎？”[6]姚崇直言：“事系安危，不可胶柱，纵使除之不尽，犹胜养以成灾。”[7]姚崇的主张最终为玄宗采纳。魏征于贞观十一年（637年）在给唐太宗的上疏中指出：“夫事无可观则人怨，人怨则神怒，神怒则灾害必生，灾害既生，则祸乱必作。”[8]唐僖宗时期，宰相卢携指出：“国家之有百姓，如草木之有根柢，若秋冬培溉，则春夏滋荣。”[9]唐德宗时期，宰辅陆贽指出：“仁君在上，则海内无饿莩之人。盖以虑得其宜，制得其道，致人于歉乏之外，设备与灾沴之前耳。”[10]唐朝初年，尚书左丞戴胄上书唐太宗：“今请自王公以下，爰及众庶，计所垦田稼樯顷亩，每至大熟，准其见苗，以理劝课，尽令出粟，稻麦之乡，亦同此税。各纳所在，为立义仓。若年谷不登，百姓饥馑，当所州县，随便取给。”[11]唐高宗时期，韩思复“调梁府仓曹参军，会大旱，辄开仓赈民。州劾责，对曰：‘人穷则滥，不如因而活之，无趣为盗贼。’州不能诘”。[12]武则天时期，狄仁杰提醒朝廷：“方今关东饥馑，蜀汉逃亡……人不复业，则相率为盗，本根一摇，忧患不浅。”[13]

值得注意的是，唐代对自然灾害及贫困发生的原因的解释除了天人感应等迷信思想外，还从自然与社会因素等多种角度加以解释，并提出及时、积极加以救济的主张。权德舆在《论旱灾表》中写道：“水旱之沙，阴阳之变，前哲王之所不免。”他针对天人感应及祈天弥灾之说明确指出：“臣伏以今年饥早，京师艰食……臣谓救之者，不在于祷术，乃在于事实。”[14]裴守真指出：“微有水旱，道路逞逞，岂不以课税殷繁，素无储积故也？”[15]杜佑强调：“若赋敛之数重，黎庶之力竭，而公府之积无经岁之用，不幸有一二千里水旱虫霜……人流而国危者哉！”唐中宗时期，宋务光对救济持续时间太短而提出严肃批评：“今暂逢霖雨，即闭坊门……何其谬哉！……悠悠苍生，复何所望。”[16]

可见，唐代社会保障思想在继承祈天弥灾、民本、仓储与积贮、移民调粟等思想的基础上有所发展，这主要表现在：唐代出现了系统阐述包括社会保障思想在内的各种社会治理思想的经典著作《贞观政要》，从皇帝到宰臣有许多人都提出了比较系统的防灾、减灾及其他社会保障思想，开始从人与自然的关系和治理不善等方面解释灾害发生的原因，开始提出对贫民加以区分以便更好地实施救济的思想。此外，唐代关于一些灾害的成因与应对之举的激烈争论表明，这一时期的社会保障思想正在发生一些显著的变化，也表明中国古代社会保障思想的发展开始进入新的时期。

二 唐代制度性社会保障具有全面性和体系性

社会救助制度是唐代社会保障制度的核心内容，灾害救助制度则是唐代社会救助制度的主要内容，而义仓制度是唐代灾害救助制度的基础。贞观二年（628年）四月，尚书左丞戴胄上言曰：“水旱凶灾，前圣之所不免。……今请自王公已下，爰及众庶，计所垦田稼穑顷亩，每至熟，准其见在苗，以理劝课，尽令出粟。稻麦之乡，亦同此税。各纳所在，为立义仓。若年谷不登，百姓饥馑，当所州县，随便取给。”太宗曰：“既为百姓，先做储贮，官为举掌，以备凶年。”“自是天下州县始置义仓，每有饥馑，则开仓贩给。以至高宗、则天，数十年间，义仓不许杂用。其后公私窘迫，渐贷义仓支用。自中宗神龙之后，天下义仓费用向尽。”[17]唐代义仓从功能上来说，不仅对灾民提供必要的赈济，而且还对“鳏寡癃残无告不能自存者”提供一些必要的救济。

赈济和养恤是唐代重要的救灾措施。赈济分为赈榖、赈银和工赈等，其中赈榖是主要的形式，赈银是补充形式，工赈虽不常用但亦不乏其例。开元十五年（727年），“河北州县水灾尤甚……令所司量支东都租米二十万石赈给”。“卢坦为宣州刺史，江淮大旱，当涂县有渚田久废，坦以为岁旱，苟贫人得食取傭可易为功，于是渚田尽开，藉傭以活者数千人。”“李频迁武功令，有六门堰者，廞废百五十年，方岁饥，频发官廥庸民浚渠，按故道厮水溉田，榖以大稔。”[18]养恤包括施粥与居养。施粥是养恤的首要办法，居养属于临时收容抚恤的方法，“乾元三年，二月以来，米贵，斗至五百文，民多饥死。令遣使于西市烹粥，以饲饿者”。[19]

唐代还采取许多间接性救灾措施。蠲免即是一项重要措施。根据相关研究统计，唐代因水旱灾害而下的蠲免诏书，太宗时1次，高宗时2次，中宗时1次，玄宗时9次，肃宗时2次，代宗时5次，德宗时6次，宪宗时10次，穆宗时3次，文宗时9次。[20]移民调粟也是应对灾害的重要制度。“其凶荒则有社仓赈给，不足则徙民就食诸州。”[21]平粜之法在唐代得到发展，“开元十二年，八月，诏曰：蒲、同等州，自春偏旱，虑来岁贫下少粮。宜令太原仓出十五万石米付蒲州，永丰仓出十五万付同州，减时价十钱，粜于百姓”。[22]

贫民救助是唐代社会救助制度的重要内容，其救助对象主要是鳏寡孤独废疾者。救助内容主要包括如下几方面。一是田地救助。“武德七年，始定律令……丁男、中男给一顷，笃疾、废疾给四十亩。”[23]二是蠲免制度。“凡主户内有课口者为课户。若老及男废疾、笃疾、寡妻妾、部曲、客女、奴婢及视九品以上官，不课。”[24]三是免除劳役。“其十五以下、七十以上及废疾，既不任徒役，庸力合减正丁，宜准当乡庸作之价。”[25]四是以较轻的杂役替代徭役。“凡州、县城门及仓库门须守当者，取中男及残疾人均为番第以充，而免其徭赋焉。”[26]五是收养制度。“诸鳏寡孤独贫穷老疾不能自存者，令近亲收养，若无近亲，付乡里安恤。在路有疾患，不能自胜者，当界官司收付村坊安养。”[27]六是侍丁制度。“祖父母、父母，通曾、高祖以来，年八十以上及笃疾，据令应侍。”[28]

医疗救助制度是唐代社会救助制度的另一重要内容，“悲田养病坊”是唐代医疗救助制度发展的标志。唐武宗会昌五年（845年）十一月，李德裕奏云：“国朝立悲田养病，置使专知。开元五年，宋璟奏‘悲田’乃关释教，此是僧、尼执掌，不合定使专知，玄宗不许。至二十二年，断京城乞儿，悉令病房收管，官以本钱收利给之。今缘诸道僧尼尽已还俗，悲田坊无人主领，恐贫病无告，必大致困穷。臣等商量，‘悲田’出于释教，并望改为‘养病坊’。其两京及诸州，各于录事耆寿中，拣一人有名行谨信为乡里所称者，专令勾当。其两京望给寺田十顷，大州镇望给田七顷，其他诸州望委观察使量贫病多少给田五顷，以充粥食。”[29]敕曰：“悲田养病坊，缘僧尼还俗，无人主持，恐残疾吴毅取给，两京量给寺田拯济，诸州府七顷至十顷。各于本置选耆寿一人勾当，以充粥料。”[30]

优抚制度是唐代社会保障制度的核心内容。在役军人优抚是优抚制度的重点。从军将士可享有税赋蠲免及田地优惠政策。《新唐书》记载，“皆择下户白丁、宗丁、品子强壮五尺七寸以上，不足则兼以户八等五尺以上，皆免征镇、赋役”。唐高宗时期，“卫士八等以下，每年五十八放令出军，仍免庸调”。[31]大唐开元二十五年（737年）令：“诸因王事没落外藩不还，有亲属同居，其身分之地，六年乃追。身还之日，随便先给。即身死王事者，其子孙虽未成丁，身分地勿追。其因战伤及笃疾废疾者，亦不追减，听终其身也。”[32]在役将士享有医疗和法律保护，“令医人巡营，将药救疗。如发，仰营主共检校病儿官，量病儿气力能行者，给傔一人；如重，不能行者，加给驴一头；如不能乘骑畜生，通前给驴二头，傔二人，缚與将行。如弃掷病儿，不收拾者，不养饲者，检校病儿官及病儿傔人各杖一百；未死而埋者，斩”。[33]

退役将士优抚是优抚制度的重要内容。退役将士可以获得垦田籍账。“凡是军人，可悉属州县，垦田籍账，一同编户。军府统领，宜依旧式。”阵亡将士得到不同规格的丧葬保障。“诸从征及从行、公使于所在身死，依令应送还本乡。”[34]“从行身死，折冲赙三十段，果毅二十段，别将十段，并造灵辇，递送还府。队副以上，各给绢两匹，卫士给绢一匹，充殓衣，仍并给棺，令递送还家。”[35]

军属优抚是唐代优抚制度的另一内容。政府向随军家属提供必要的衣食条件。元结就曾向皇帝提请奏状，希望为随军家属提供口粮，“今军中有父母者，皆共分衣食，先其父母，寒馁日甚，未尝有辞。其将士父母等，伏望各量事给其衣食，则义有所存，恩有所及，俾人感劝，实在于此。谨录状上”。[36]

社会福利制度是唐代社会保障制度的另一核心内容，其主要包括以下几个方面。首先是官员致仕福利制度。唐代致仕标准较为灵活，但绝大多数朝中官员都是七十而致仕，其他官吏年到七十则一律致仕。[37]致仕官员的养老待遇主要由政府供给，俸禄的多少主要和职位的高低密切相关。唐前期实行致仕官半禄制，但仅限于五品以上官员，五品以下官员仅享有4年的半俸、半禄。唐玄宗天宝九年（750年）颁诏：“应五品以下致仕官，并终其余年，仍永为常式。”[38]此后，五品以下官员致仕领取俸禄的时间规定开始与五品以上官员一样。朝廷有时为了奖励功臣或体恤贫困致仕官员也会给予全俸禄的特殊待遇。致仕官还享有一些具有救恤性的养老待遇。如致仕官年老体弱欲还乡者，给公乘送行。对于老病或精力衰退致仕者，政府规定其子弟、兄弟停官侍养，以确保致仕官的晚年生活。官员身亡后，按照其品级、功勋及宠幸程度，政府都要赠给助葬物品。[39]

其次是普通老年福利制度。“赐高年”与“版授”构成老年福利制度的重要内容。“赐高年”主要是从八十岁开始，且主要针对普通老人。国家每当有重大政治活动时，就会赏赐高年，赏赐也主要以京都地区为中心，然后是环卫京都的外围地区。[40]赏赐物品主要以生活用品和纺织品为主，数量不定。版授官职的品级没有定制，一般随年龄增大品级相应地增高，八十岁以上的老人版授县级官员，九十岁以上、百岁以上的老人版授州级官员。同时，伴随赏赐物品，还有赐爵、赐几杖、赐黄被等敬老之礼。免除赋税课役也是唐代老年福利制度的重要内容。高祖武德二年（619年）即颁诏：“百姓年五十者，皆免课役。”[41]“若老及男废疾、笃疾、寡妻妾、部曲、客女、奴婢及视九品以上官，不课。”[42]卫士“凡三年一检点，成丁而入，六十而免，量其远迩以定番第”。[43]提供必要的养老服务是老年福利制度的又一重要内容。唐朝时期，家有八十岁以上高龄老人或重病之人，允许常年留有侍丁，并给有孝假。贞观十一年（637年）二月太宗下诏：“给民百岁以上侍五人。”[44]开元二十五年（737年）规定：“诸年八十及笃疾，给侍丁一人，九十二人，百岁三人，皆先尽子孙，次取亲邻，皆先轻色。无近亲外取白丁者，人取家内中男者，并听。”[45]

再次是妇女与儿童法律保护制度。唐代对妇女、儿童实施了法律保护政策。“诸妻无七出及义绝之状，而出之者，徒一年半。”[46]“诸妇人犯死罪，怀孕，当决者，听产后一百日乃行刑。”“诸妇人怀孕，犯罪应拷及决杖笞，若未产而拷、决者，杖一百。”[47]“十五以下及废疾者，并不合拷讯，皆据众证定罪，违者以故失论。”“诸年七十以上、十五以下及废疾，犯流罪以下，收赎。”[48]“八十以上、十岁以下及笃疾，犯反、逆、杀人应死者，上请。”[49]

最后，唐代还建立教育福利制度。政府为中央诸馆学子提供免费食宿。“两京国子监生二千余人，弘文馆、崇文馆学生，皆廪饲之。”同时，实行国子监生食宿待遇与考试成绩挂钩的激劝制度。元和元年（806年）四月，国子祭酒冯伉奏：“其礼部所补生，到日，亦请准格帖试，然后给厨役，每日一度。试经一年，等第不进者，停厨。庶以上功，示其激劝。又准格，九年不及第者，即出监。”[50]此外，唐时还免除学生的课役，“国子、太学、四门学生、俊士……皆免课役”。[51]政府还给省试或制举落第者发放归粮。唐高祖武德五年（622年）十二月，史部省试“其下第人各赐绢五匹，充归粮，各勒修业”。[52]

显然，唐代已经建立包括社会救助制度、优抚制度与社会福利制度在内的比较完善的制度性社会保障。社会救助制度中灾害救助制度具有核心地位和作用，其中义仓制度已成熟，直接性灾害救助与间接性灾害救助措施都有明显的发展。贫民救助制度的主要对象是鳏寡孤独废疾者，以悲田养病坊为典型的医疗救助制度的出现，表明唐代社会救助制度的新发展。优抚制度包括在役将士、退役将士和军属等不同人群的优抚，也包括对受伤将士的医疗、阵亡将士的丧葬和对将士的褒扬与精神慰藉等不同项目。社会福利制度以老年人、残疾人、儿童与妇女为现代社会福利制度的基本对象，尤以老年福利制度最为受到重视，其中既有官员致仕福利，也有普通老年人福利，在普通老年人福利中，既有“赐高年”和“版授”等荣誉性福利，也有“给侍丁”等服务型福利，更有免除相关赋税徭役等经济性福利，从而使得唐代成为中国古代制度性社会保障比较系统和完善的时代。

三 唐代非制度性社会保障具有全面性和补充性

唐代宗亲保障是非制度性社会保障的重要内容。家庭养老保障构成宗亲保障的主要内容，朝廷对家庭养老表现突出者予以褒扬：一是旌表门闾，以示褒扬；二是将孝悌事迹呈报朝廷，存于史馆；三是地方州县岁时进行慰问；四是若其人有学问还可以授以官爵。相反，对家庭养老中表现恶劣者，要施以法律制裁，“诸子孙违反教令及供养有缺者，徒二年”。[53]“子孙于祖父母、父母，情有不顺而辄詈者，合绞；殴者，斩。”[54]宗族救助是唐代社会保障的重要方面。颜真卿在书信中训诫子弟，特别要求子弟恤养族内之孤。“每与诸子书，但戒严奉家庙，恤诸孤，讫无它语。”[55]宗族在养育族内孤幼方面作用突出，其主要途径有叔父养、兄姊养和母训养。宗族间的经济互救是士族保持门第不衰、寒素免于饥寒困窘的重要手段。“是时（四月）也，是谓乏月，冬谷既尽，宿麦未登，宜赈乏绝，救饥穷。九族不能自活者，救亡。”[56]一些官员也十分注意宗亲互助，曾任扬州刺史的李袭誉“居家俭，厚于宗亲，禄稟随多少散之”。[57]姻亲保障主要表现为恤养孀妇幼孤、仕进、奉养与助葬、姻亲间的经济互助等。如张说之姊为临淄李伯鱼亡妻，李伯鱼被“出为青州司功而卒。夫人寡居无子，以归宗焉，长安二年，四十有八，倾逝于康俗里，殡于永通门外。景龙三年，家疚居贫，季弟说赘词取给，冬十月，安膺伯姊于万安山阳”。[58]“崔相国圆，少贫贱落拓，家于江淮间，表丈人李彦允为刑部尚书。崔公自南方至京，候谒，将求小职。”刘寂妻夏侯父丧明，“时刘已生二女矣，求与刘绝，归侍父疾”。[59]唐高宗时期，裴守真“养寡姊谨甚，士推其礼法”。[60]此外，姻亲之间散施俸禄、资财，也可以视作姻亲间经济互助的表现，刘弘基临终前，将家产分散，给诸子奴婢各十五人，田五顷，“余悉散之亲党”。[61]

互助是唐代非制度性社会保障的一个重要内容。社邑互助是具有重要影响的互助形式。丧葬互助是社邑互助的重要内容。其主要有三种类型：第一种是纳粟、麦、面、饼、油、酒等食品及柴，供丧家及吊者饮食及做吊祭死者的祭盘及出殡醉酒之用；第二种是布褐麻、绩绢绣等织物、丝织物；第三种为“立三驮目举名请赠”的办法。办法是社人可向社邑请求“立三驮名目”，列名登记在案，缴纳三驮（粮食之类）之后，再请“上驮局席”，宴请社众一次，便取得了“请赠”的权利，死亡时，社众按规定纳赠物品。修舍及婚嫁互助是社邑互助的另一重要内容。有社文曰：“若有立庄造舍，男女婚姻，人事少多，亦乃莫绝。”社人出行，同社之人也要提供一定的援助，“社内至亲兄弟姊妹男女妇远行，回及亡逝，人各助借布壹匹吊问。远行壹千里外，去日，缘公事送酒壹瓮；回日，旗脚置酒两瓮，如有私行，不在送限，请依此状为定”。[62]生产互助也是唐代社邑互助的重要内容。《新唐书·韦丹传附子宙传》载：大中十年前后，韦宙出为永州刺史，“民贫无牛，以力耕，宙为置社，二十家月会钱若干，探名得者先市牛，以是为准，久之，牛不乏”。

乡里互助在唐代具有重要地位，政府提倡和鼓励乡里分灾恤患。唐玄宗曾制：“分灾恤患，州党之常情；损余济阙，亲邻之善贷。”[63]唐玄宗开元十二年（724年），宇文融为劝农使时上奏皇帝建立农社。咸亨元年（670年），关中旱饥，雍州人梁金柱次年二月助官赈济，“请出钱三千贯赈济贫人”。[64]武则天时期，李邕提出“所能者，拯孤恤穷，救乏赈惠，积而便散，家无私聚”。[65]高士甄济之子宪台，“岁饥，节用以给亲里；大穰，则振其余于乡党贫狭者，朋友有急缓，辄出家赀周赡”。高士阳城，“岁饥，屏跡不过邻里，屑榆为粥，讲论不辍”。薛约“日炊米二斛，鱼一大鬻，置瓯杓道上，人共食之”。[66]乡里邻里也提供丧葬互助。“大历初，关东人疫死者如麻。荥阳人郑损，率有力者，每乡大为一墓，以葬弃尸，谓之‘乡葬’，翕然有仁义之声。”[67]

慈善救济是唐代非制度性社会保障的另一重要方面。宗教慈善是唐代慈善事业的重要方面。佛教慈善救济主要包括对贫弱者的一般性救济，如贫困救济、养老救济、灾害救济和教育救济等，还包括为贫病者提供药品和服务，为大众提供临时性住所等。唐代还出现了专门、经常性的救济组织“粥院”。唐玄宗开元年间，五台山清凉寺专门设“粥院”供养各地来的游方僧，同时也周济贫民。唐肃宗至德初年，成都僧人英干“于广衙施粥以救贫馁”。佛教寺院也为一般民众提供短期临时性住所，并为一些有特殊需求的人群如商人和学生提供经常性较长时间的住所。佛教寺院为一些有病的人施药，并加以照顾。“若彼病者，慈心施食，随病所宜。”“若和尚父母在寺疾病，弟子亦得为合药……净人兄弟、姊妹、叔伯及叔伯母、姨舅，并得为合药。”[68]唐代宗教组织还从事公益活动，为平民百姓提供相关福利。京城弘福寺的僧人慧斌为了报答父母的养育之恩，在汝水的边上开挖义井，著名僧人澄观也曾经在江宁普慧寺以及北门凿井，以供民众使用。个人慈善救济在唐代发挥了重要作用。武后长安年间，太常博士尹知章勤于讲授，“弟子贫者，赒给之”。[69]唐宪宗时期，杨虞卿“来淮南就李郐亲情，遇前进士陈商启护穷窘，公未相识，问之，倒囊以济”。[70]武德五年（622年），李义琛与弟义琰、从弟上德同年三人进士，“随计至潼关，遇大雪，逆旅不容，有咸阳商人见而怜之，延与同寝处。居数日，雪霁而去。琛等议鬻驴，以一醉酬之。商人窃知，不辞而去。复先赠以稻粮”。[71]

由上述可见，唐代非制度性社会保障具有全面性，总的来说既有宗亲保障，也有互助保障，还有慈善救济。唐代宗亲保障包括家庭保障、宗族保障与姻亲保障三个基本方面，涵盖养老保障、抚幼、仕进与助葬等多种内容；唐代互助保障的发展具有重要特点，不仅邻里互助得到继续发展，而且有组织的互助发展起来，社邑互助与农社养老互助成为唐代有组织的互助的典型方式；唐代慈善救济包括宗教慈善救济与个人慈善救济两个方面，宗教慈善救济主要提供生活赈济、住所救济、医疗救济等，个人慈善则因人因事不一而同。唐代非制度性社会保障的全面性使其成为制度性社会保障的重要补充。制度性与非制度性社会保障相互补充，既完善了非制度性社会保障，也很好地补充了制度性的社会保障，使唐代成为中国古代非制度性社会保障比较全面的时代。

四 唐代社会保障管理具有规范性和有效性

唐代社会保障管理机构与职官设置逐步完善，尤其是在灾害救助制度管理方面，形成了一种中央政府多部门合作、中央政府与地方政府分责与协调的管理机制。义仓管理机构在中央为尚书省之户部。“若有不熟之处，随须给贷及种子，皆申尚书省奏闻。”“凡常平仓以均贵贱。今大府寺属官有常平署。”[72]各个州道定期向户部提交义仓收支账目。在地方义仓由仓曹司仓参军事执掌，由仓督进行管理，万户以上的县需专门设置三名义仓督。由州府派遣“清干官”到所属各县主持赈济和赈贷事务。各个州县需按中央政府的规定，每年向尚书省报送义仓出纳账目。开元后期设置了十五道采访使，而后，在本道采访使的监督下，先赈后奏，以利于救灾赈济的及时性。义仓粮食的收集由专门的社司负责，而义仓粮食的具体发放是在尚书省批准后由司农丞负责。

唐代与灾害救助管理相关的机构与职官繁多，在中央政府，中书省是决定救灾事宜和拟定救灾诏书的核心机构，参加重大救灾事宜决策的官员则包括宰相，中书省、门下省与尚书省最高官员以及负责到各地查灾和访灾的各种采访使。救灾工作的中央常设机构是尚书省下的各部，具体包括户部中的仓部司、工部中的水部司，还有都水监以及唐后期的户部司、度支司等，中央政府的临时性救灾机构的职官是救灾专使，如宣抚使或宣抚处置使。而救灾工作的中央监督机构的职官主要包括谏官系统，如左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补阅、左右拾遗、监察御史、宣抚使，甚至宦官等。地方政府负有访灾、防灾与救灾的具体责任，州、县官员乃至主司（里正以上）必须及时逐级上报灾情并实施具体救济工作。

唐代其他社会保障管理依项目的不同由不同部门加以管理。优抚制度由尚书省的兵部来实施和管理，虑囚在中央政府由刑部与大理寺管理，在地方则由各州、县相关部门管理，蠲免与移民调粟则由中央政府的户部负责决策，由地方政府加以实施。武后还设置悲田使一职来管理悲田养病坊。

唐代社会保障法律管理可以划分为救灾管理与其他社会保障管理两个部分。法律对义仓与救济物资的使用管理做出明确规定：“凡义仓之粟，唯荒年给粮，不得杂用。”[73]关于老年年龄，唐高祖武德七年（624年）令云：“二十一为丁，六十为老。”唐中宗神龙元年（705年）改为：“二十二为丁，五十八为老。”[74]唐玄宗开元二十五年（737年）令云：“二十一为丁，六十为老。”[75]唐代宗广德元年（763年）诏云：“二十五为成丁，五十五为老。”[76]关于敬老和养老，法律对行孝道、敬老人的孝义之家及高寿老人都有赏赐规定。贞观三年（629年）诏曰：“其孝义之家，赐粟五石，高年八十以上，赐粟二石，九十以上三石，百岁加绢二匹。”[77]永徽六年（655年）十月，赦“天下八十以上老人各赐粟二石，帛三段，百岁以上各赐粟五石，帛十段”。[78]

唐代建立起规范的灾害救助程序，灾害信息奏报制度得以建立。唐律规定：“诸部内有旱涝霜雹虫蝗为害之处，主司应言而不言及妄言者，杖七十。覆检不以实者，与同罪。”“其应损免者，皆主司合言。主司，谓里正以上；里正须言于县，县申州，州申省，多者奏闻。”[79]唐宣宗特意重申：“自今已后，所在时雨稍愆，有伤农亩，即仰长吏当时闻奏，如涉隐蔽，必节级处分。”[80]唐朝救灾咨询和决策机制已经比较完善。贞观十一年（637年）七月，“诏以灾，命百官上封事，极言得失”。[81]唐文宗大和六年（832年）五月诏曰：“如闻诸道水旱害人，疾疫相继，……并委中外臣僚，一一具所见闻奏，朕当亲览，无惮直言。”[82]唐玄宗开元初，“敕河南、河北检校捕蝗使狄光嗣、康瓘、敬昭道、高昌、贾彦璿等，宜令待虫尽而刈禾将毕，即入京奏事”。[83]救灾行政决策权归于中央政府，皇帝是救灾决策的中枢，具有最终决策权。权德舆在《论江淮水灾上疏》中说：“伏望与元老台司定议，速下德音，遣使臣之有明识通方者，将恤隐之命，尽劳俫之方，访其疾苦，蠲其租入。”[84]

唐代救灾执行采取常设性执行机构与临时性执行机构并行的二元体制。中央政府部门如尚书省户部中的仓部司、工部中的水部司，还有都水监以及唐后期的户部司、度支司等，在各自职能范围内，分别承担相应的救灾责任，主要是分掌有关救灾的政令和物资储备，参与中央减灾决策预算方案的制定，协助或督促地方政府实现中央政府减灾决策的目标等。地方政府常设减灾执行机构，按照法定程序执行中央政府所确立的减灾政策。[85]临时性机构由朝廷临时所遣减灾专使，会同地方政府和中央有关职能部门，按照一定的程序和制度，实施中央政府的救灾决策。唐朝救灾专使称作宣抚使、宣抚处置使、宣慰使或者赈恤使，其职能首先是体察灾情，陆贽曾说过：“分道命使，明敕吊灾，宽息征徭，省察冤滥。”[86]其次是代表皇帝巡抚灾区，宣布赈济诏令，体现皇帝爱民之心。最后是监督救灾工作的实施。[87]

在救灾过程中，地方政府与中央政府部门之间，抑或在同级政府之间，还经常遵照中央的部署或在朝廷支持下进行沟通协调、互相配合以便有效地实现救灾目标。唐德宗在《水灾赈恤敕》中指示：“应诸道遭水漂荡家产，淹损田苗乏绝户，宜共赐米三十万石。所司务据州府乏绝户多少，速分配每道合给米数闻奏，并以度支见贮米充。度支即与本道节度、观察使计会，各随便近支付，委本使差清干官请受分送。合赈给州县，仍令县令及本曹官同付人户，务从简便，无至重扰，速分给讫，具状闻奏。”[88]

唐代救灾的监督机制也非常完善。救灾执行的监督职责由来自不同机构的官员分别承担。如监察御史专门对地方政府的减灾活动进行监督，宣抚使肩负协调和督察地方政府执行中央减灾活动的职能，有权及时纠正渎职或免职地方官吏，先行后奏，从而成为减灾行政监督系统内权限最大的官员。如唐玄宗在《遣使宣抚河南北道诏》中曰：“其有官吏纵舍，赈给不均，亦须纠正。回日奏闻。”[89]

总之，唐代社会保障管理依然呈现以中央政府决策为主，地方政府负责实施的特点，中央政府对核心性的社会保障，如灾害救助的管理极为严格，不仅由尚书省的户部及相应的职官具体负责，而且建立了比较完善的访灾、防灾与救灾的管理体制。中央政府在优抚、虑囚、蠲免与移民等社会保障项目管理方面也发挥直接的作用，甚至皇帝本人也直接干预相关社会保障的实施。不过，唐代针对非受灾人群的社会保障的实施与管理主要由地方政府负责，尤其是关于鳏寡孤独废疾者的社会保障。唐代社会保障管理法制化明显增强，社会救助、优抚以及社会福利等社会保障制度都具有比较系统的法律规定，从而使得唐代社会保障管理规范化。唐代建立了比较完善的社会保障实施程序，尤以具有核心地位的灾害救济实施程序最为典型，不仅建立了灾害信息奏报制度，还建立起救灾咨询和决策机制，更建立了救灾执行机制和监督机制，使得唐代成为中国古代社会保障管理比较规范和有效的朝代。

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[1] 本文以《唐代社会保障：思想、实践及其评价》为题发表于《中国人民大学学报》2014年第1期。

[2] 《贞观政要》，中华书局，2009，第170～287页。

[3] 董浩：《全唐文》卷二九《置劝农使昭》，中华书局，1983，第328页。

[4] 《开天传信记》，文渊阁四库全书影印本，子部。

[5] 《旧唐书》卷九六《姚崇传》，中华书局，1975，第3024页。

[6] 《开天传信记》，文渊阁四库全书影印本，子部。

[7] 《旧唐书》卷九六《姚崇传》，中华书局，1975，第3024页。

[8] 吴兢：《贞观政要》卷一《君道》，中华书局，2009，第13页。

[9] 董浩：《全唐文》卷七九二《乞蠲租赈给疏》，中华书局，1983，第8302页。

[10] 《陆宣公集》，转引自孙绍骋《中国救灾制度研究》，商务印书馆，2004，第47页。

[11] 杜佑：《通典》卷一二《食货十二·轻重》，中华书局，1982，第290页。

[12] 《新唐书》卷一一八《韩思复传》，中华书局，1975，第4271页。

[13] 董浩：《全唐文》卷一六九《请罢百姓西戍疎勒等四镇疏》，中华书局，1983，第1726页。

[14] 董浩：《全唐文》卷四八八《论旱灾表》，中华书局，1983，第4981页。

[15] 王溥：《唐会要》卷八三《租税上》，中华书局，1998，第1532页。

[16] 董浩：《全唐文》卷二六八《洛水涨应召上直言疏》，中华书局，1983，第2730页。

[17] 《旧唐书》卷四九《食货志》，中华书局，1975，第2122～2123页。

[18] 《新唐书》卷二〇三《李频传》，中华书局，1975，第5794页。

[19] 《册府元龟》卷一〇五《帝王部·惠民一》，中华书局，1960，第1262页。

[20] 张学锋：《唐代水旱赈恤、蠲免的实效与实质》，《中国农史》1993年第1期。

[21] 《新唐书》卷五七《食货志》，中华书局，1975，第1344页。

[22] 《册府元龟》卷一〇五《帝王部·惠民一》，中华书局，1960，第1259～1262页。

[23] 《旧唐书》卷四八《食货志》，中华书局，1975，第2088页。

[24] 《新唐书》卷五一《食货志》，中华书局，1975，第1343页。

[25] 《唐律疏议》卷一一《役使所监临》，中华书局，1983，第224～225页。

[26] 李林甫：《唐六典》卷五《尚书兵部》，中华书局，1992，第162页。

[27] 仁井田升：《唐令拾遗》卷九《户令》，长春出版社，1989，第134页。

[28] 《唐律疏议》卷三《犯死罪应侍家无期亲成丁》，中华书局，1983，第69～71页。

[29] 董浩：《全唐文》卷七〇四《李德裕论两京及诸道悲田坊状》，中华书局，1983，第7224页。

[30] 《旧唐书》卷一八上《武宗纪》，中华书局，1975，第607页。

[31] 李林甫：《唐六典》卷六《尚书刑部》，中华书局，1992，第178～213页。

[32] 杜佑：《通典》卷二《食货二·田制下》，中华书局，1982，第31页。

[33] 杜佑：《通典》卷一四九《兵二·杂教令》，中华书局，1982，第3819页。

[34] 《唐律疏议》卷二六《从征从行身死不送还乡》，中华书局，1983，第490页。

[35] 《唐律疏议》卷二六《从征从行身死不送还乡》，中华书局，1983，第490页。

[36] 董浩：《全唐文》卷三八一《请给将士父母粮状》，中华书局，1983，第3867～3868页。

[37] 邓志：《唐代官员待遇研究》，西北大学硕士学位论文，2010，第31页。

[38] 王溥：《唐会要》卷六七《致仕官》，中华书局，1998，第1174页。

[39] 邓志：《唐代官员待遇研究》，西北大学硕士学位论文，2010，第32～40页。

[40] 盛会莲：《唐五代社会救助研究》，浙江大学硕士学位论文，2005，第15～16页。

[41] 《册府元龟》卷四八六《帮计部·户籍》，中华书局，1989，第5809页。

[42] 《新唐书》卷五一《食货志》，中华书局，1975，第1343页。

[43] 李林甫：《唐六典》卷五《尚书兵部》，中华书局，1992，第156页。

[44] 《新唐书》卷二《太宗纪》，中华书局，1975，第37页。

[45] 杜佑：《通典》卷七《食货七·丁中》，中华书局，1982，第155页。

[46] 《唐律疏议》卷一四《妻无七出而出之》，中华书局，1983，第267页。

[47] 《唐律疏议》卷三〇《妇人怀孕犯死罪》《拷决孕妇》，中华书局，1983，第570页。

[48] 《唐律疏议》卷四《老小及疾有犯》，中华书局，1983，第80～83页。

[49] 《唐律疏议》卷二九《议请老小疾不合拷讯》，中华书局，1983，第550～551页。

[50] 王溥：《唐会要》卷六九《国子监》，中华书局，1982，第1159页。

[51] 《新唐书》卷五一《食货志》，中华书局，1975，第1343页。

[52] 王保定：《唐摭言》，上海古籍出版社，1978，第159页。

[53] 《唐律疏议》卷二四《斗讼》《子孙违犯教令》，中华书局，1983，第437页。

[54] 《唐律疏议》卷二三《斗讼》《殴詈祖父母父母》，中华书局，1983，第414页。

[55] 《新唐书》卷一五三《颜真卿传》，中华书局，1975，第4859页。

[56] 韩鄂：《四时纂要》，农业出版社，1981，第116页。

[57] 《新唐书》卷九一《李袭誉传》，中华书局，1975，第3791页。

[58] 董浩等：《全唐文》卷二三二《李氏张夫人墓志铭》，中华书局，1983，第2346页。

[59] 《新唐书》卷二〇五《列女传》，中华书局，1975，第5819页。

[60] 《新唐书》卷一二九《裴守真传》，中华书局，1975，第4473页。

[61] 《新唐书》卷九〇《刘弘基传》，中华书局，1975，第3766页。

[62] 宁可：《述“社邑”》，《北京师院学报》（社会科学版）1985年第1期。

[63] 《旧唐书》卷一〇五《宇文融传》，中华书局，1975，第3220页。

[64] 《旧唐书》卷五《高宗本纪》，中华书局，1975，第95页。

[65] 《旧唐书》卷一九〇《文苑中》，中华书局，1975，第5041页。

[66] 《新唐书》卷一九四《甄济传》《阳城传》《薛约传》，中华书局，1975，第5568～5572页。

[67] 李肇：《唐国史补》，上海古籍出版社，1957，第22～23页。

[68] 高楠顺次郎：《大正新修大藏经》，台北新文丰出版公司，1990。

[69] 《新唐书》卷一一九《尹知章传》，中华书局，1975，第5671页。

[70] 王保定：《唐摭言》，上海古籍出版社，1978，第53页。

[71] 李昉：《太平广记》，中华书局，1961，第1300页。

[72] 李林甫：《唐六典》卷三《尚书户部》，中华书局，1992，第84页。

[73] 李林甫：《唐六典》卷三《尚书户部》，中华书局，1992，第84页。

[74] 《旧唐书》卷四八《食货志》，中华书局，1975，第2089页。

[75] 仁井田升：《唐令拾遗》卷九《户令》，长春出版社，1989，第134页。

[76] 《新唐书》卷五一《食货志》，中华书局，1975，第1347页。

[77] 《唐大诏令集》卷八〇《赐孝义高年粟帛诏》，中华书局，2008。

[78] 《册府元龟》卷五五《帝王部·养老》，中华书局，1960，第618页。

[79] 《唐律疏议》卷二七《杂律》，中华书局，1983，第506～523页。

[80] 董浩：《全唐文》卷八二《大中改元南郊赦文》，中华书局，1983，第856页。

[81] 《旧唐书》卷三《太宗本纪》，中华书局，1975，第48页。

[82] 《旧唐书》卷一七下《文宗本纪》，中华书局，1975，第545页。

[83] 《旧唐书》卷三七《五行志》，中华书局，1975，第1364页。

[84] 董浩：《全唐文》卷四八六《论江淮水灾上疏》，中华书局，1983，第4963页。

[85] 李帮儒：《论唐代救灾机制》，《农业考古》2008年第6期。

[86] 孙绍骋：《中国救灾制度研究》，商务印书馆，2004。

[87] 毛阳光：《遣使与唐代地方救灾》，《首都师范大学学报》2003年第4期。

[88] 董浩：《全唐文》卷五四《水灾赈恤赦》，中华书局，1983，第582页。

[89] 董浩等：《全唐文》卷二九《遣使宣抚河南北道诏》，中华书局，1983，第333页。