1.5　北京市碳交易政策法规体系

为了响应中央政府关于碳市场建设的号召，北京市制定了对应的总体目标和实施方案。2011年8月11日，北京市政府印发《北京市“十二五”时期节能降耗及应对气候变化规划》，制定了关于碳排放的总体规划与具体目标：①能耗强度保持全国领先，万元地区生产总值能耗比2010年下降17%；②碳排放强度实现显著下降，万元地区生产总值二氧化碳排放强度比2010年下降18%；③能源结构实现低碳化调整，优质能源消费比重达到80%以上，其中天然气消费比重超过20%，新能源和可再生能源占能源消费总量比重力争达到6%左右；④控制工业碳排放总量，工业生产过程二氧化碳排放总量控制在2010年水平；⑤林业碳汇能力进一步增强，森林覆盖率达到40%，林木绿化率达到57%，碳储量增加100万吨。

2011年10月，国家发展改革委正式确定北京市为全国首批碳排放交易试点之一；2012年3月28日，启动了北京市碳排放权交易电子平台系统；2013年11月28日，北京碳市场鸣锣开市，意味着北京市碳排放交易市场正式启动，这一年被视作碳交易元年。目前北京碳交易试点已形成“1+1+N”的较为完备的政策法规体系，其中第一个“1”是指2013年12月27日北京市人大常委会通过的《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》；第二个“1”是指2014年5月28日北京市政府（京政发）发布的14号文件《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》，2015年对此试行办法做了一些调整，即《关于调整〈北京市碳排放权交易管理办法（试行）〉重点排放单位范围的通知》（京政发〔2015〕65号）；“N”是指北京市发展改革委同有关部门出台的配额核定方法、核查机构管理办法、交易规则及配套细则、公开市场操作管理办法、行政处罚自由裁量权规定、碳排放权抵消管理办法和北京环境交易所推出的碳排放权交易规则及细则等配套政策文件与技术支撑文件。“1+1+N”政策法规体系建设为规范北京市碳交易试点各项工作有序进行和碳市场健康发展提供了制度保障，具体见表1.1。

表1.1　北京碳市场政策法规体系

续表

在碳市场启动之后，“十二五”规划期间，北京市以年均15%的能耗增长支撑了年均7.5%的经济增长，万元地区生产总值能耗和万元地区生产总值二氧化碳排放分别累计下降25.08%和30%，是全国唯一连续10年超额完成年度减排目标的省级地区；2015年万元地区生产总值能耗降至0.3吨标准煤，能源利用效率居全国省级地区首位，节能减碳成效显著。

进入“十三五”规划时期，2016年1月28日，《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“有效控制二氧化碳等各类温室气体排放”，“努力实现二氧化碳排放总量在2020年左右达到峰值”（根据第8章的测算，北京市已提前完成此目标），“努力实现研究制定低碳发展中长期战略和路线图”。另外，此纲要还明确了要健全碳排放总量控制和交易制度、完善低碳发展区域格局和产业政策、推动形成以低碳排放为特征的产业体系和经济结构等。2016年8月7日，北京市政府印发《北京市“十三五”时期节能降耗及应对气候变化规划》，指出深入研究城市建设规模、人口规模、经济结构与能源消费、温室气体排放的关系，全面实施能源消费总量和强度、碳排放总量和强度的“双控双降机制”。在具体执行中，北京市政府把“十三五”减排目标纵向分解到各区、重点用能单位和排放单位，横向分解到市级行业主管部门，并敦促各区、各部门把节能减碳目标纳入本区、本部门“十三五”规划和年度计划中。在北京市“十三五”规划纲要和减排目标的指导下，为了保证碳交易市场的健康运营，北京市制定了一系列碳排放权交易履约相关规定（见表1.2），截至2020年年底，纳入北京市碳市场管理的重点碳排放单位共843家，覆盖了电力、热力、航空等8个行业，参与履约的重点碳排放单位均实现履约，全年碳市场配额成交470万吨，交易额2.45亿元，成交价格保持了稳中有升趋势，有力支撑了北京市“十三五”碳排放强度下降目标的实现。

表1.2　北京碳排放权交易履约相关规定

续表

2021年1月27日，北京市第十四个五年规划纲要提出“实现碳达峰后稳中有降”的总目标，“发布实施碳中和时间表路线图”，其中包含一些前瞻性规定，比如研究开展应对气候变化立法、制定应对气候变化中长期战略规划、开展碳中和路径研究、组织碳中和技术专项科研攻关、系统建立二氧化碳排放强度持续下降和排放总量初步下降的“双控”机制等。关于北京市碳市场在“十四五”期间的配套文件、实施细则等尚未出炉。

自碳市场启动以来，北京市一直采用免费分配和有偿分配相结合的原则配置碳排放权，总体指导思路为：北京市发展改革委核定履约机构的碳排放权配额，并进行逐年免费发放，坚持“适度从紧”原则，同时预留不超过年度配额总量的5%用于定期拍卖和临时拍卖，以保证碳市场交易价格总体趋稳。关于配额核准量，履约机构配额总量包括既有设施配额、新增设施配额、配额调整量三部分，其中既有设施配额核定采用历史总量和历史强度法，新增设施配额核定依据所属行业碳排放强度先进值测算，提出配额变更申请的单位经北京市发展改革委认定后，可对排放配额进行相应调整。比如，对于原有重点排放单位和新增固定设施重点排放单位的配额核准量，依据重点排放单位上年新增设施实际活动水平及该行业碳排放强度先进值核发配额；对于新增移动源重点排放单位，其移动设施部分不区分既有设施和新增设施，依照历史强度法进行配额分配。2016年9月，北京市明确行业配额核算办法：石化、水泥、制造业和其他行业、其他服务业、交通运输行业的固定源部分采用基于历史排放总量的配额核定方法；供热企业（单位）和火力发电企业、燃气及水的生产和供应企业、交通运输企业的移动排放设施继续采用基于历史排放强度的配额核定方法。