第一节
什么是市场准入负面清单制度

负面清单（Negative List，又称否定性列表）是国际上广泛采用的外商投资准入管理方式。这种管理方式的核心，是将外商投资准入的特别管理措施以清单形式统一列出，清单之外，按照内外资一致原则实施管理。我国借鉴国际做法，将负面清单管理方式从国际投资协定引入国内市场管理，平等地适用于国有与非国有、内资和外资企业，表明了我们以开放促改革、建设高水平社会主义市场经济体制的勇气和决心。

一、为什么要建立市场准入负面清单制度

改革开放40多年来，我国社会主义市场经济体制不断健全完善，但仍存在不少束缚市场主体活力、阻碍市场和价值规律充分发挥作用的障碍。特别是受传统计划经济管理模式的影响，各级政府还是习惯于按照“正面清单”的理念来管理市场，除依法设立的准入限制之外，在法律法规没有明确规定的领域，也时常通过规章、规范性文件，甚至一纸通知设置市场准入门槛，而且各种准入规定分散在不同部门，存在准入环节过多、准入事项分散、准入门槛过高、准入程序烦琐等问题，市场准入环节成本高、效率低，让市场主体难以适应。市场准入的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”尚未完全打破，市场分割、地方保护主义等仍未完全消除，在不同准入环节设置不合理限制或歧视性附加条件等现象仍不同程度存在。

建立市场准入负面清单制度，就是要在市场准入环节确立统一公平的规则体系，厘清市场和政府发挥作用的边界，使市场这只“看不见的手”发挥决定性作用，政府的管理权限和措施更加规范，各种形式的不合理限制和隐性壁垒得以打破，推动政府加强事中事后监管，把该管的事管好，形成各类市场主体公开、公平、公正参与竞争的市场环境，加快构建统一开放、竞争有序的现代市场体系。

二、什么是市场准入负面清单制度

2015年，国务院印发的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号，以下简称《意见》）对市场准入负面清单制度做出了权威定义：市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，及各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

市场准入负面清单所列事项包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；对许可准入事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规做出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。

市场准入负面清单之外的行业、领域、业务，各类市场主体皆可依法平等进入。这是负面清单管理理念的集中体现，也是负面清单管理最直接的特征。这意味着政府要厘清职能边界，管好该管的，放手不该管的。清单已经列出的事项，政府要严格依法管理。清单没有列出的领域，“剩余决定权”和“投资自主权”要归于市场主体，各级政府不能违规另设准入门槛，在未经法定程序授权的情况下擅自实施准入管理。相反，要持续清理和废除妨碍平等准入的各类规定和做法，破除各类准入壁垒，为市场主体营造公平、透明、稳定、可预期的准入环境。

同时，《意见》对于市场准入负面清单制度的定义，也明确了几个重要问题。第一，市场准入负面清单的制定主体是国务院，也就是清单应由国务院发布或批准发布。第二，市场准入负面清单的适用范围是中华人民共和国境内。第三，市场准入负面清单针对的是行业、领域、业务，这里的行业、领域、业务主要按照《国民经济行业分类目录》进行划分。第四，市场准入负面清单制度是包括清单本身及其配套制度的一系列制度安排，而非只有一张清单。

三、如何理解和把握市场准入负面清单制度的基本理念

（一）统一性

市场准入负面清单由国家统一发布，对境内外、各类所有制性质的市场主体在中国境内的投资经营行为一致适用，是规范各类市场主体行为的统一准则。按照中共中央、国务院要求编制的《产业结构调整指导目录》《政府核准的投资项目目录》等具有市场准入性质的清单目录，都要纳入全国统一的市场准入负面清单。地方政府不得另行制定市场准入性质的负面清单，如果由于地方实际需要，确实必须增列市场准入事项，就要依法报请纳入全国统一的市场准入负面清单。

（二）法治性

市场准入负面清单的制定和实施，都要全面落实依法治国的基本方略。在清单制定和修订的过程中，要对依据法律、法规和国务院决定设定的市场准入类管理措施，进行合法性审查和全面评估，对法律、法规和国务院未做规定的管理措施，原则上不列入清单。个别设立依据效力层级不足的，必须进行严格审慎的评估，确属必要暂时列入清单的管理措施，报国务院批准，以加★形式将这些措施在清单中标明，同时抓紧推动完善相关立法。清单之外领域，各类市场主体可以平等进入，但必须建立在合法前提下，必须遵守法律法规的普遍性要求，例如不得危害国家安全、公共安全等。

（三）全面性

市场准入负面清单的发布，改变了此前市场准入事项散见于各类法律法规、部门规章的局面。清单通过集中公开的方式，直接列明市场主体可否进入相关行业和领域的准入管理措施，令市场主体“一目了然”。凡是禁止或限制市场准入的行政许可或管理事项，都应依法纳入全国统一的市场准入负面清单进行管理，不应再有其他额外或补充的限制性条款。清单本身的全面、准确，也是清单之外领域各类市场主体可以依法平等进入的前提条件。

（四）明示性

市场准入负面清单的制定、调整和实施都遵循公开、公平、公正的原则，形成稳定、透明、可预期的制度安排，保障公众的知情权和参与权。除依法应当保密的外，制定和调整市场准入负面清单的事项、依据和结果，都要向社会公开，逐步依托全国一体化在线政务服务平台实现网上办理，做到公开透明、高效便捷。

（五）动态性

市场准入负面清单的边界应根据法治要求和实际改革进展进行动态调整。负面清单的制定和调整，与行政审批事项清理工作相互衔接、同步推进，国务院决定取消行政审批事项的，将调整负面清单相应内容；国务院决定精简负面清单的，将相应取消行政审批事项。

（六）安全性

制定市场准入负面清单坚持维护国家安全和社会稳定原则，坚持总体国家安全观，遵循维护国家安全的法律法规和国家关于各领域安全的制度体系。对涉及人民生命财产安全、政治安全、国土安全、经济安全、文化安全、社会安全、生态安全等国家安全的行业、领域、业务等依法采取相应的禁止进入或许可准入的管理措施。清单实施中，由于防范重大风险等特殊原因，确实需要采取临时性准入管理措施的，经国务院同意，可以实时列入清单。