四、地方政府行为与农村土地制度改革的共性与特性

在新一轮农村土地制度改革的过程中，不同地方政府在不同制度改革内容上所采取的无论是相近的还是相异的实践做法，都与地方实际情况有关。观察地方政府试点中的共性与特性，能够帮助我们更加全面地了解当前农村土地制度的现实矛盾，并把握改革的突破口。

（一）地方改革实践的时空差异性客观存在

纵观全国新一轮农村土地制度改革中各试点地区的实践探索，针对同一项农村土地制度改革，不同地方政府在承接“自上而下”的改革任务以及探索改革目标落地的过程中，在改革意愿、动员力度、改革措施以及改革效果等方面，都或多或少表现出一定的差异性。这些差异可以从空间和时间两个维度进行观察与解读。

从空间维度来看，以农村集体经营性建设用地入市制度改革为例，入市制度改革意味着不同试点地区普遍面临着培育集体建设用地市场、让利于民甚至在一定程度上挤压国有土地一级市场的重任与压力。对此，在探索实践中，浙江省德清县与广西壮族自治区北流市采取了主动出击、积极应对的措施，即鼓励在全境范围内开展集体经营性建设用地入市交易，政府不仅建立入市交易平台，还协助农民集体作好用地规划、土地平整，以及接洽用地单位。广西壮族自治区北流市更是大胆探索，利用集体经营性建设用地入市发展当地房地产业，表现出较高的积极性。然而，福建省晋江市作为中国民营经济较为发达的地区之一，在开展入市制度改革中却选择了相对保守甚至消极的改革路径，实质上并未在全市范围内展开入市制度改革，而是选择性地挑选部分案例进行入市交易。正因为如此，三个试点地区在累计入市面积上出现了较大的差异，其中广西壮族自治区北流市累计入市面积达到近4 000亩，浙江省德清县约为1 500亩，而福建省晋江市仅为广西壮族自治区北流市的11%。另外，值得注意的是，发达地区用地需求相对较高，更有利于农村集体经营性建设用地的入市交易；而欠发达地区往往因用地需求不足而难以完成交易。显然，上述三个试点地区的实践结果已偏离发达地区入市意愿理应高于欠发达地区的一般认知。

从时间维度来看，以征地制度改革为例，浙江省杭州市与广东省佛山市南海区因较早面临大规模工业化、城镇化的快速扩张压力，早在20世纪80—90年代便开始探索留用地政策，这不仅极大促进了当地社会经济的发展，也为推动征地制度改革提供了重要参考。然而，随着留用地政策运行中暴露出的难落地、难统筹、难开发、难管理等问题越来越明显，这两个地区正在逐步采取“回撤”或“退出”的方式取消留用地政策，并转而回归到提高补偿利益标准、扩大物业补偿的常规改革动作上来。而内蒙古自治区和林格尔县为了在新一轮征地制度改革中完成改革内容的突破，积极大胆引入浙江省杭州市、广东省佛山市南海区已“回撤”的留用地政策，并尝试通过成立国有公司的方式对被征地农民集体的留用地进行统一开发和管理。然而，从实施效果来看，远未达到改革之初所设定的预期目标。

总而言之，新一轮农村土地制度改革在各地方实践中表现出空间变化与时间演化差异共存的基本特征，而这也正是本书所要关注的重点所在——为什么同样的农村土地制度改革内容，放在不同地区或不同时间会出现差别化的改革措施与绩效？除了自然环境、社会经济发展背景，是否还存在其他更为本质的原因？

（二）地方改革实践差异背后的政府行为

事实上，无论是不同试点地区累计入市面积的高低之分，还是采取相同政策措施所表现出的时间演化差异，其本质上都是各个地方政府自主决策、自主探索、自主实践的结果。此外，从前文对新一轮农村土地制度改革的特征归纳来看，地方政府在“如何去改”的过程中实际上享有较高的自主权，而中央政府也正希望地方政府在改革实践探索中能积极发挥主观能动性，完成改革的目标与任务。

正因为如此，本书在观察、分析、解释新一轮农村土地制度改革出现的时空差异时，需重点关注地方政府的行为。换句话说，我们应该从地方政府的行为出发来理解各试点地区改革实践的差异性。

客观来看，地方政府行为早已渗透到每项改革的各个环节，对改革绩效具有重要影响。在农村集体经营性建设用地入市制度改革中，制定集体经营性建设用地入市政策体系是开展入市交易的关键所在，也在很大程度上决定着入市制度改革的成败。而这一环节的工作主要由地方政府拍板确定，包括确定入市范围与途径、入市主体资格、入市渠道、入市程序以及入市收益分配等，这些都需要地方政府结合中央政府的改革要求与地方实际情况来确定。其中，入市范围、入市主体资格直接决定着参与市场规模的大小，而入市后的收益分配则与多方主体参与入市交易的积极性密切相关，这都会对入市制度改革绩效产生重要影响。此外，如前文所述，开展农村集体经营性建设用地入市制度改革，实际上是要求在现有国有土地一级市场之外培育新的农村集体建设用地市场，这意味着地方政府面临着长期垄断的国有土地一级市场被农民集体“分一杯羹”的经济压力。因此对于具有理性特征的地方政府来说，除非有其他激励机制，否则它们不会主动寻求改革。

在农村宅基地制度改革中，地方政府同样是制定改革相关政策的重要决策者，决定着宅基地有偿使用、退出及抵押等改革内容实施的绩效。例如，宅基地有偿使用费的高低以及宅基地退出的补偿标准等，将直接决定“一户多宅”或“违建超建”农户参与宅基地使用或退出的积极性。而实际调研也发现，各地方农民普遍难以接受有偿使用宅基地以及低标准退出宅基地，因此各地收取的有偿使用费以及宅基地退出比例普遍较低。当然，地方政府对政策把握与理解上的差异也会对宅基地制度改革的绩效产生重要影响，但这本质上仍是地方政府行为的重要体现。例如，浙江省义乌市抓住宅基地制度改革的契机大力推进城乡建设用地的空间优化，依托增减挂钩政策实现整村搬迁或异地腾转，从而改革绩效显著；而其他试点地区在探索宅基地制度改革中大多限定在中央政府下达改革任务的标准动作上，突破较小。

在征地制度改革中，地方政府仍是实施改革并制定征地补偿标准、规范征地程序、限定征地范围等政策内容的主导性决策者，出于对自身利益的考虑，尤其是考虑到新一轮征地制度改革会对地方政府所垄断的国有土地市场形成较大冲击，地方政府在征地制度改革上难免会有抵触。一方面，地方政府在政策制定上过于宽松；另一方面，在征地案例实施上存在消极懈怠的现象。这也是新一轮农村土地制度改革中征地制度改革成效并不明显的根本原因。而以内蒙古自治区和林格尔县为代表的试点地区之所以积极引进“留用地”政策，其背后必然还有其他更深层次的原因。

显然，地方政府的行为贯穿于每一项农村土地制度改革的各个环节，并会对改革的实施与绩效产生重要影响。这就需要通过分析本轮农村土地制度改革的绩效来把握地方政府行为的激励机制。地方政府行为并非混乱无序的结果，作为理性主体，地方政府采取的行为、选择与决策必然会遵循一定的内在逻辑，并受到深层次因素的制约或激励。深层次的因素究竟是什么？这值得深入细究。

（三）地方政府行为背后的体制机制

从理论上来看，地方政府行为并非偶然的、无序的随意决策，而是综合了地方政府所处外部环境约束以及内在因素制约后的理性选择。其中，外部环境主要是指地方政府辖区内的社会经济条件及自然资源禀赋状况，它会对地方政府可支配的手段或能力带来一定影响。例如，在开展农村土地制度改革的过程中，社会经济越发达的地区，地方政府动用经济手段促成改革内容落地的能力也会越强。而内在因素主要是指国家治理过程中，中央与地方的关系以及制度环境，即现有体制机制。外部环境和内在因素共同决定了地方政府的行为，是左右地方政府行为的两类重要变量。相对而言，外部环境往往是给定的，更容易被感知，而内在因素对地方政府行为的影响更为隐蔽，更加值得关注。

一方面，中央与地方的关系反映的是中央政府与地方政府在政治利益、经济利益上的互动关系。具体而言，中央政府享有对地方政府的财政支配权与职务任免权，但在国家施政大纲实施上又依赖于地方政府的执行与落实；而地方政府在行政上隶属于中央政府并受其管理指挥，但享有属地的综合治理权和自由裁量权。在当前中央政府与地方政府的互动关系中，中央政府主要通过财政激励和晋升激励来影响地方政府行为的选择，并使其尽可能与中央政府的施政目标相一致。在新一轮农村土地制度改革的背景下，中央政府确立的改革任务与目标需要依靠33个试点地区去自主探索与创新，而试点地区在属地开展改革实践时，又会结合自身实际给出相应的改革措施，可能与中央的意愿不一致。例如，在农村集体经营性建设用地入市制度改革中，中央政府旨在培育形成农村集体经营性建设用地的交易市场，使农民集体能共享入市或社会经济发展所带来的收益，但入市改革会动一些地方政府在国有土地一级市场上的“奶酪”，这会引起这些地方政府的犹豫甚至抵制；再如，在征地制度改革中，中央政府确立的缩小征地范围、提高补偿标准、规范征地程序等改革目标，与当下大部分地方政府的征地意愿相违背，会明显挤压地方政府通过国有土地一级市场获得土地财政收入的空间，从而引发一些地方政府的抵触。

另一方面，制度环境具体是指中国现有的法律法规或政策制度，即地方政府在特定政策领域中应当遵守的基本价值取向和利益偏好，它设定了地方政府在各项施政活动中要遵循的条条框框，圈定了地方政府行为的可选空间，同样会对地方政府的行为选择产生重要约束。

例如，在农村集体经营性建设用地入市制度改革中，《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国土地管理法（2004年修正版）》对城乡二元土地市场及集体土地所有权的规定，确定了入市制度改革只能围绕集体土地使用权，而涉及土地所有权变化的改革则不被现行法律框架所允许；再如，在征地制度改革中，现有城乡二元产权与市场体制，决定了征地制度改革的大方向仍是对征地制度本身进行调整，即缩小征地范围、提高补偿标准和规范征地程序，而不能跨越国有与集体所有权，实现大的改革突破。同样，在宅基地制度改革中，在集体土地所有权的现行法律法规约束下，宅基地的退出、流转和抵押都仅限于对使用权和经营权的扩大探索，而不能触及所有权这条底线。

至此，本书分析了新一轮农村土地制度改革背景下地方政府的行为差异，以及地方政府行为与央地关系、制度环境两类因素的内在关系，这为从更深层次、更一般化的角度把握本轮农村土地制度改革的逻辑和规律提供了一个新的思路。本书后续章节将通过解释地方政府行为来分析农村土地制度改革背后的时代特征和影响因素。本章余下部分将对这一思路作出系统的介绍。