第二章 农村土地三项制度改革的历史与脉络

为解决城乡二元结构下的土地问题，2015年中央针对农村集体经营性建设用地入市、宅基地和征地制度开展了改革试点工作。本章聚焦农村土地制度的历史演变过程，旨在梳理制度变迁的脉络、不同阶段的改革目标和制度设计上的差异，从而理解本轮农村土地制度改革试点中政府的决策机理。

本章首先梳理了农村三项土地制度的历史演变，包括制度目标、内容、成效和存在的问题，重点分析集体经营性建设用地的入市过程、农村宅基地的权利体系，以及土地征收的范围、补偿和程序。接着梳理了不同时期中央在正式制度层面对地方的引领与限制，地方政府相应的决策行为及其影响，总结出中央制度设计和地方决策行为的共性规律。

农村土地制度演变背后隐含着对城市与农村、政府与市场、政府与社会以及中央与地方四对关系的定位与调整。其中，城市与农村的关系表现为经济发展路径对城市发展1 和农村发展优先次序的权衡；政府与市场和社会的关系表现为农村土地资源治理中是“政府本位”，还是“市场主导”，抑或“多元治理”；中央与地方的关系则表现为土地管制上集权与分权的交替运行2 。