第二篇 1974—2003金色战旗—村庄工业化起步与扩张

第三章 村庄工业的艰难起步（1974—1977）

一、核心脉络：地方政府公司主义

回顾20世纪50年代至90年代中央与地方的关系，可以说是中央向地方分权的过程，且似乎每次分权都与中国遭遇周期性经济危机的宏观背景高度相关。首次分权发生于1958—1960年，因苏联援华投资中辍，财政资金陡然下跌，财政赤字持续增加，1959年与1960年的财政赤字规模达到了财政收入的10%以上，紧接着国民经济大幅回落：GDP在1960年出现下滑，在1961年下滑幅度达到27.3%。再次分权发生于20世纪60年代末至70年代初，中国周边地缘政治趋紧，发生内生性财政赤字：1967年财政赤字规模达20.48亿元，加之财政收入大幅下降，导致我国经济又一次衰退。从1980年到1993年又经历了3次以财政体制改革为名的放权让利，其特征都是“分灶吃饭”和“财政包干”。其中，1980年改革的背后，同样是因工业化建设的投资加大和改善人民生活水平的开支增加而爆发的财政赤字危机：1979年财政赤字规模达135.41亿元，占财政收入的11.8%。而1988年的改革则是发生于新中国成立以来的首次滞胀危机，财政赤字也非常严重：1988年财政赤字规模相当于财政收入的14.8%，1989年这一比例达到了25.1%。

从以上梳理中似乎可以得到一个经验性认识：20世纪50年代至90年代，每当遭遇经济危机，中央的应对办法就是向地方放权以刺激地方发展，从而度过危机。

有些人认为中国的计划经济体制是以政府全面介入经济为基本特征的，但20世纪80年代以来，中国工业化进程虽然已逐渐转变为市场经济，但政府仍然是经济活动的“内在参与者”。计划经济和市场经济这两个阶段用“政府公司主义”来概括都不为过——无论对政府和所谓的市场关系如何表述，政府对经济生活的深度干预都是不争的事实。不同的是，计划经济时期是“中央政府公司主义”，而20世纪80年代以来则是以“地方政府公司主义”为主导的。[106]

“地方政府公司主义”这种模式的产生，有其深层次的经济体制方面的原因。在财政体制改革中，由于中央与地方各级政府事权划分的滞后及多渠道的政府预算，导致地方政府预算内的财政收入往往是“吃饭财政”，一些地方连行政事业费、人头费等开支也难以保证，更无法正常履行政府职能，因而造成了财权与事权的分离。为了保证政府正常运转，正常履行职能，完成上级交办的各项任务，掌握和扩大地方能自由支配的收入，各级地方政府只好从制度外财政收入（预算外收入及各级政府的自筹资金收入）上想办法。

乡镇企业尤其是乡（镇）办工业企业的上缴利润，成为地方政府制度外财政收入的主要来源。这是地方政府办乡镇企业的直接原因。[107]

从1979年到1992年，乡镇企业总产值以平均每年28.2%的速度增长。到1994年，乡镇工业总产值已经占到全国工业总产值的1/2，吸纳劳动力超过1.1亿人。根据测算，乡镇企业的边际劳动生产率是农业的7倍，这也将进一步吸引劳动力转移。从区域布局上看，东部沿海地区的劳动力大多数已被非农产业吸收，而中西部地区的边际劳动生产率潜力巨大。[108]

地方政府的这种公司化竞争体制，的确对过去30余年的经济高速增长起到了积极的推动作用。然而，事物都具有两面性，这一体制也带来了一系列的严重后果。一方面体现为因过度干预经济而导致的例如产能过剩、宏观经济波动加剧、因地方保护主义而形成的“诸侯经济”、权力寻租行为滋生等问题；另一方面，地方政府公司化还存在因在民生和公共服务方面职能缺位而导致的如社会冲突难以调和、公共物品和服务供给不足、资源浪费与环境破坏等问题。地方政府公司化竞争体制更为深刻的影响在于，地方政府从过去名义上承担无限责任的“政府”演化为承担有限责任，甚至连有限责任都未必承担的“权力公司”。加之，伴随着20世纪80年代日益激烈的公司化竞争，地方政府已经呈现出有限责任化的倾向，但未见相应的制度规范，这使得有限责任化的地方政府往往不承担风险，将所有风险都上交给中央。要知道，一般参与市场竞争的有限责任公司，也是需要承担有限责任的，只有超过其资产的损失才会甩给社会。