不破不立，不塞不流，不止不行

以出清无效产能促进增长动力转换

蔡昉

一、引言

2015年中央经济工作会议以来，供给侧结构性改革取得明显成效。在2017年经济增长速度企稳的因素中，供给侧条件的变化或者说改革红利的效果发挥了重要作用。但是，对于经济增长速度转向平稳，既不应简单作为评价经济健康与否的依据，更不应做出错误的解读从而误判形势乃至干扰改革的方向。既然中国经济面临的问题主要不是周期性的，所以也谈不上像一些分析人士认为的那样，出现了一个“新周期”。而且，包括过剩产能、落后产能和夕阳产能在内的传统产能的市场出清任务也远未完成，而这本应是打好防范和化解重大风险攻坚战的根本之策，具有釜底抽薪的效果。

党的十九大提出建设现代化经济体系的要求，讲到“攻关期”和“跨越关口”等时间概念，笔者认为，完成其中部署的核心任务和目标，时间节点应该是2020年。这样理解时间节点，主要依据三个理由。首先是与把握新常态的阶段性相关。自从习近平总书记做出关于中国经济发展进入新常态的重大判断以来，各级经济工作领导干部经历了从认识新常态到适应新常态的理念转变，应尽快进入引领新常态的新站位。其次是与决胜全面建成小康社会和开启社会主义现代化国家建设新征程这个历史交汇期的逻辑相衔接，现代化国家建设需要现代化经济体系。再次是与十八届三中全会全面深化改革的时间表相一致。全会要求到2020年在重要领域和关键环节的改革上取得决定性成果。

建设现代化经济体系的关键是实现“三大变革”，即经济发展质量变革、效率变革、动力变革，以及“三大攻关”，即转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力。在中央部署的这两项任务中，一个共同的要求是增长动力转换，即经济增长动力从主要依靠生产要素投入转向主要依靠生产率的提高。传统上和习惯上，当我们讲到生产率时通常是指劳动生产率。但是，劳动生产率的诸种提高途径具有不尽相同的可持续性，见效的时间和幅度也有差异，其中全要素生产率是最可持续，也是对当前中国经济现实最具针对性的。因此，党的十九大报告首次提出“提高全要素生产率”的要求。

建设现代化经济体系，既需要贯彻新的发展理念，也需要掌握全新的经济工作方法论。习近平新时代中国特色社会主义经济思想中包含的认识论和方法论，要求我们提高运用辩证唯物主义和历史唯物主义分析解决问题的本领。本文的分析将表明，对于中国经济面临的挑战来说，市场退出与市场进入同等重要。毛泽东同志一贯倡导古人韩愈所说的“不破不立，不塞不流，不止不行”这样一种辩证思维。习近平同志对中国面临的经济问题和潜在风险做出重大判断，认为这些问题的主要矛盾不是周期性的，而是结构性的，供给结构错配问题严重。按照这一认识方法，中国经济的根本出路在于深化供给侧结构性改革，重点任务则是着力在市场出清方面打一场攻坚战。

二、传统生产率源泉加速消失

在人口红利迅速消失的情况下，随着劳动力短缺特别是因工资上涨快于劳动生产率的提高趋势，单位劳动成本（工资与劳动生产率之比）上升和投资回报率下降，中国制造业的比较优势和国际竞争力被显著削弱（图1）。不仅劳动力数量的短缺导致工资上涨，不断提高生产成本，随着受教育程度高的新成长劳动力的减少，人力资本改善的速度也大大放慢。此外，由于劳动力不再是无限供给的生产要素，资本劳动比的过快提高，导致资本边际报酬递减从而投资回报率下降。这都要求我们认识到，传统投入驱动型经济增长难以为继，亟待转向全要素生产率驱动型的增长模式，获取经济增长愈益需要新的动能。以全要素生产率支撑劳动生产率提高，转换经济增长动力，是建设现代化经济体系、跨越中等收入阶段的关键。

然而，许多人尚未充分认识到的是，同样由于人口因素的作用，全要素生产率继续增长也面临传统源泉式微的挑战，也就是说全要素生产率提高方式也面临着转型的紧迫性。在享受人口红利时期，全要素生产率的主要组成部分，是劳动力从低生产率部门向高生产率部门转移创造的资源再配置效率。换句话说，至少2010年之前的全要素生产率显著提高，依靠的是急风暴雨式的大规模劳动力转移。鉴于全要素生产率是劳动生产率的一个组成部分，我们可以通过对劳动生产率提高因素的分解，来观察这种资源再配置效率的作用。根据笔者的估计，1978—2015年间，中国劳动生产率实际提高16.7倍，其中56%是第一产业、第二产业和第三产业自身劳动生产率提高的加总贡献，而其余的44%则来自劳动力按照生产率提高的方向，在三个产业之间再配置做出的贡献（蔡昉，2017）。

随着农村16—19岁劳动年龄人口于2014年达到峰值，随后开始负增长，以及农业劳动力比重已下降到18%，劳动力转移速度将明显放慢，甚至可能在不久的将来停止转移。事实上，外出农民工增长率已从2005—2010年的平均4%，下降到2016年仅为0.3%。相应地，城镇化速度也必然减慢。虽然从统计数字上看，常住人口城镇化率继续提高，2016年达到57.4%。与此同时，户籍人口城镇化率也加快了提高的速度，2016年达到41.2%。然而，在某种程度上，城镇化率提高速度的背后，已经发生了一些新的结构性变化，标志着可持续性的减弱，提出了高速城镇化究竟能够走多远的担忧。

根据2010年的人口数据，我们把城镇新增人口（城镇化增量）进行分解（Cai et al.，2016）。从中可以看出，城镇人口自然增长的贡献率为16%，户籍从农村迁入城镇的人口增长的贡献率为3%，进入城镇常住但没有户籍迁入的人口（即外出农民工）增长的贡献率为26%，而就地转移人口的贡献率为53%。这就是说，维持目前城镇化速度的主要贡献来自城乡人口划分的口径变化，如县改市、乡改镇（街道）和村改居（委会）等因素。这种就地户籍变迁并未伴随着就业类型和居住地的变化，所以并不产生城镇化的一般效应。与之相应的是，农民工进城常住（居住6个月及以上）对常住人口城镇化的贡献，则从2004年的39.1%和2011年的26.8%，下降到2015年的2.9%和2016年的2.3%。而城镇化增量中农民工贡献的这一部分，因其背后的支撑因素是劳动力的再配置，所以才是真正意义上的生产率提高因素，或预期的城镇化效应。

由此我们可以认为，随着作为主要外出打工群体的农村初中和高中毕业生，即16—19岁人口于2014年达到峰值并随后进入负增长，依靠农民工进城支撑的常住人口城镇化已经接近于停滞。换句话说，2015—2016年中国外出农民工存量稳定在1.68亿和1.69亿的水平上，每年的增量仅为数十万人，意味着劳动力转移处于相对稳定的均衡状态。我们不妨以2016年为例，在做出一些假设后进行模拟，看一看这个均衡状态是怎么维持的，以及随后会发生什么样的变化。

虽然农村16—19岁人口自2014年以后呈现逐年递减，但仍然保持着一个较大的绝对规模。例如，从人口预测数据看，2014—2020年，这一年龄组人口将从3500余万减少到3000万。在每年的3000余万这个年龄人口中，有相当大的一部分进城打工，成为外出农民工统计数中的毛增量。与此同时，农民工中超过40岁的人群具有相对大的返乡意愿，形成一个特定的返乡率。既然进城毛增量是一个既定的数量，40岁以上农民工的返乡意愿就成为农民工净增量从而总量的决定因素。相应地，政策如何对待农民工，是友好型的还是排斥性的，归根结底决定劳动力的流动是正向的（从农村到城市）还是反向的（从城市到农村）。

为什么把劳动力流动区分为正向和反向，各自代表什么含义呢？诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨把劳动力从农业向非农产业转移看作一个提高生产率的过程，因此，我们可以把劳动力从低生产率部门向高生产率部门的再配置过程，视为库兹涅茨过程。如果劳动力流动逆转为反向的，即形成逆库兹涅茨过程，劳动生产率就会下降，转换增长动力的任务就会落空。

很显然，无论是从保持中国经济持续中高速增长的需要，还是从经济增长更多依靠生产率驱动的要求出发，我们都不应该听任农民工返乡意愿提高的现象发生，因而，营造外来劳动力友好型的政策环境，既是增进基本公共服务均等化和社会公平正义的根本理念要求，也是稳定经济增长速度的现实需要。按照党的十九大要求推进农业转移人口市民化，无疑是解决这个问题的根本出路。不过，随着农业劳动力比重的下降和农村新成长劳动力的绝对减少，来自劳动力转移和再配置的生产率源泉终究要逐渐减弱。按照经济增长动力转换的要求，急切需要探索生产率提高的新源泉。

三、全要素生产率亟待新源泉

2016年的中央经济工作会议提出：提高劳动生产率，提高全要素生产率，提高潜在增长率。这“三个提高”之间的关系是什么，分别怎样得到有效提高呢？首先，提高劳动生产率是根本，是终极目标。其次，提高全要素生产率是提高劳动生产率现实而可持续的途径。最后，劳动生产率得到提高并在经济增长中成为主要动力，就可以延缓潜在增长率下降的节奏。需要指出的是，提高劳动生产率有三种办法，效果和产生的结果不尽相同。

一种办法就是推进资本深化，即用机器（人）替代人，劳动力短缺导致工资上涨，就会诱导企业多投入机器、机器人即资本，资本劳动比提高也会提高产出劳动比，劳动生产率通常可以得到提高。但是资本劳动比过快提高会导致资本报酬递减，从而这一源泉是不可持续的，必须是一个不断创造条件的长期过程。特别是当人力资本不能得到改善的时候，报酬递减来得就非常早。日本在这方面提供了反面教材。日本经济平均劳动生产率提高的构成因素中，资本深化的贡献率从1985—1991年的51%，大幅提高到1991—2000年的94%，而同期全要素生产率的贡献率则从37%直落到负15%（APO，2008），成为其经济停滞的重要原因。这同时也说明，资本深化促成的劳动生产率提高，可以与经济增长停滞并行不悖，因而并不是一个可以借助来判断经济健康水平的指标。

第二个提高劳动生产率的办法就是提高技能、操作水平和创新能力等劳动者的素质，即提高人力资本水平。一般来说，人力资本以劳动者平均受教育年限来度量。沃利等人（Whalley and Zhao，2010）的研究表明，中国劳动力平均受教育年限的增加，对经济增长的总体贡献率高达38%，其中直接贡献为11.7个百分点，而通过教育水平对生产率的提高效果，间接对经济增长的贡献率为26.3个百分点。但是，随着新成长劳动力减少，劳动力存量人力资本的改善速度也必然放慢。计算表明，2014—2020年，每年新成长人力资本（新成长劳动力×人均受教育年限）的增长率是负1.3%。“百年树人”可以说是一个人口学规律，即从人口学的角度看，人力资本的提高需要长期积累。如果用受教育年限度量人力资本，按中国经历了普及九年义务教育和高校扩招这样的教育高速发展，十年时间也才能把劳动年龄人口的受教育年限提高一年左右。所以人力资本对劳动生产率的进一步贡献需要假以时日。

因此，真正效果显著且可持续的劳动生产率提高源泉是全要素生产率。作为统计学中的一个残差项，全要素生产率常常会成为被误读的概念，跃跃欲试的有为政府也往往会感觉找不到可以产生立竿见影效果的抓手。笔者认为，如果把全要素生产率理解为归根结底是资源再配置效率，有利于回答政府需要怎样做才能促进这一生产率提高的问题。首先，全要素生产率直接来自库兹涅茨效应。库兹涅茨把产业结构变化的动力和结果，归结为资源或生产要素在产业间再配置导致生产率提高，这已经为中国经济发展的实践所证明。其次，全要素生产率直接来自熊彼特效应，即在创造性破坏条件下资源或生产要素在企业间流动并再配置，是生产率提高中的重要贡献部分。最后，虽然应用新的技术等创新过程是生产率提高的重要源泉，但是，技术进步并非一个匀质的过程，最终整体生产率得以提高，在于让那些最先且最成功的创新者更多获得并使用要素与资源。

在劳动力再配置空间缩小的情况下，全要素生产率提高越来越需要依靠企业间的资源再配置。一般的说法是，全要素生产率提高来自创新，包括技术创新和体制创新等。但是，这个创新过程从来不是所有企业齐头并进，而是在创新成功的企业进入、生存，不能成功创新的企业退出、死亡这样一个动态变化中发生的。这就是经济学家熊彼特所谓的“创造性破坏”。发达国家的经验显示，企业之间生产率竞争导致进入与退出、生存与死亡，对全要素生产率增长做出1/3—1/2的贡献（Foster et al.，2008）。因此，没有新的企业进入和生存，或者没有旧的企业退出和死亡，就丧失了全要素生产率提高的源泉，经济增长新动能也就不能形成。因此，增长新动能的形成必然要求既进且退、以退促进。

相应地，在劳动生产率、全要素生产率从而潜在增长率的提高中，政府需要履行的职能不再是直接参与资源的配置过程，而是回归其本来应该履行的公共品供给者的职能，即维护市场公平竞争、顶层设计和整体推进经济体制改革，以及提供鼓励技术和制度创新的激励。第一，通过相关领域的改革促进企业按照生产率选择的原则进入和退出、生存和死亡，以获得新的全要素生产率提高源泉。第二，推进户籍制度改革，保持农业剩余劳动力的充分转移和自由流动，挖掘三个产业之间和城乡之间资源再配置的潜力。第三，创新公共品的供给方式和产业政策实施方式，既不再由政府出面人为挑选赢家，又能在具有外部性的领域施加政府影响，提供鼓励创新的激励。

四、增长动力转化要靠市场机制

把全要素生产率理解为资源再配置效率，可以使我们懂得，在这个问题上有为政府要做的事情，主要不是越俎代庖选择哪些产业或企业是具有提高生产率潜力的，因而通过产业政策进行干预，而是通过培育生产要素市场和维护市场竞争，营造创造性破坏的环境。正因为如此，白重恩（2017）建议政府转换产业政策概念和实施办法，即不是挑选赢家，而是抓住一些瓶颈行业，找出这些行业中存在的体制机制问题，着力消除其中存在的制度性障碍。其效果必然是促进资源在产业、行业、地区和企业之间的合理流动，提高生产要素配置的效率。这里所建议的，其实就是改革的思路和办法。

当我们讲让市场在资源配置中起决定性作用时，在稳态经济增长的条件下，是指通过价格信号引导生产要素的流向，主要影响的是产能和产出的增量；而在新常态下，即增长动能转换过程中，不仅要对生产要素进行初次配置，更要涉及要素的再配置，不仅影响产能的增量，更要调整产能的存量。因此，增量为主的初次配置着眼于进入，而存量为主的再配置更需要关注的是退出。之所以要以市场为主进行动能转化，除了市场信号能够指引哪些产能应该退出，哪些产能应该培育之外，还因为市场是能够留住记忆的，能够使市场主体从以往的切肤之痛中吸取教训，不至于一次次地重蹈覆辙。而一旦政府过多介入，则导致市场信号被扭曲，行政手段占据主导地位，惨痛教训本该发挥的引导调整的动力和作用便化为乌有。

在依靠传统动能实现高速增长的时期，充足的劳动力数量和人力资本供给、高储蓄率和高投资回报率，以及巨大的资源再配置空间，构成了二元经济发展的独特增长源泉，使中国制造业产品具有比较优势和竞争优势。因此，这个时期中国具有很高的潜在增长率。根据我们的估计，1979—1994年中国潜在增长率为9.7%，1995—2010年为10.3%（Cai and Lu，2013）。供给侧因素也内生地对需求侧因素形成了引导作用，表现为低要素成本和资本广化式的增长创造了强劲的需求，不断扩大的国际市场和外部需求；高速增长也对基础设施建设和固定资产投资提出更大需求，形成巨大的投资需求；以及就业扩大和收入增长支撑着居民消费需求的不断增强。

同时具备供给侧的高潜在增长率和需求侧的强大需求拉力，加之在应对世界金融危机时实施的超大规模投资刺激政策，致使中国经济在2010年到达人口红利转折点之际，已经形成了庞大的产能存量。在新常态下，对于已经形成但是应该退出的产能，既需要对其存量实现市场出清，更需要根绝其增量。为此，笔者倾向于称之为无效或低效产能，而不是简单称为过剩产能。当前常为人们引用的一些现象和数据，都是这种无效产能的表征，如低下且继续降低的产能利用率、过高的企业和地方政府负债、产出（GDP）贷款比率的下降、僵尸企业的存在，不一而足。

在“三期叠加”的情况下，无论从存量还是从增量角度，都必须对这种无效产能予以出清。一方面，在新的增长模式下，靠传统动能成长起来的企业（及产能）未必够全部转向新动能驱动，因而难以为继，必然要退出市场。另一方面，已经形成的过剩产能，也必然按照生产率原则予以选择、消化。此外，完成转变经济发展方式的任务，也要求对依靠传统动能形成并靠这种传统动能才能维持的产能，以及不符合五大发展理念的夕阳产能予以出清。由于在很多情况下，事先并不能确定哪种产能该留哪种该去，只有依靠市场竞争来决定。当中国经济发展进入新常态，经济增长的减速本身就是这种出清的反映，因此，不应该把减速看作坏事，持不予接受或尝试改变的态度，反而应该认识其必然性和必要性。党的十九大报告指出，中国经济已经从高速增长转向高质量发展。《中国共产党章程修正案》也把“又好又快发展”的表述修改为“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展”，讲的就是这个道理，即“快”与“好”已经不可兼得，而成为只可择其一的替代选择（trade-off）。

由于没有让市场机制充分发挥作用，那些应该出清却尚未出清的低效、落后和过剩产能，往往以夕阳产业、病态企业甚至僵尸企业的形式存在，不仅占用了有限的资源和稀缺的生产要素，降低经济整体的配置效率从而降低全要素生产率，还扭曲资本和劳动力等生产要素的价格，推高企业成本和经济增长成本，并使传统经济发展方式得以延续。在这方面，经济史上充满了经验和教训，经济学文献中也有汗牛充栋的讨论。

经济学家发现，西方国家在科技进步成果特别是计算机和信息技术得到广泛应用的时候，无论是就单个企业还是就经济整体来说，生产率却未见同步提高。这种现象被称为“生产率悖论”。其实，这正是因为一部分行业和企业在应用新技术，并增强了竞争力的同时，依靠旧动能的行业和企业却因为宽松的货币政策、行业保护政策以及劳动力市场刚性，未能相应退出和死亡，继续以极低的效率使用着生产要素。从采用新技术的企业来看，只要企业的预算约束是硬的，这个生产率悖论并不能长期存在。

但是，如果宏观经济政策软化了企业预算约束，过于宽松的货币政策甚至补贴性的产业政策，在微观层面上造成一些企业不计成本地用资本替代劳动，用机器（人）替代劳动者，生产率的确不会随技术应用而提高。不仅如此，那些被自动化设备和劳动节约型技术替代的工人，受到人力资本的制约，未能进入生产率更高的岗位，甚至流入低生产率的服务业和建筑业，在宏观上也会出现生产率下降的现象。可见，着眼于刺激性宏观经济政策和产业政策，保护落后的企业和行业，无论投入多少资本或者应用哪些新技术，终究也不能改善全要素生产率的表现。20世纪90年代的日本，就以资产泡沫和僵尸企业这些极端形式，以及“失去的三十年”的后果，成为这方面的典型例子。

针对中国的情形，经济学家的研究也发现，依靠大规模建设项目投资刺激的经济增长，直接造成全要素生产率降低，进而投资回报率下降的后果（白重恩和张琼，2014）。更一般而言，忽视市场机制而意图人为决定产业结构调整方向，或者以刺激性的宏观经济政策扭曲生产要素价格，都会产生降低生产率提高速度的效果。此外，由于刺激性政策违背企业投资意愿，银行必然无所不用其极地说服大企业贷款，同时为了防范风险不愿给中小企业和创业者融资，因此，越是在货币宽松的情况下，中小企业融资难、融资贵的现象反而越普遍，这就造成政策手段与想要达到的目标南辕北辙。

这种行政性的动机和非市场化的做法，有一个最大的弊端，那就是只能进而不能退，只能立而不能破，由此导致的结果就是无效产能只有累积而难以出清，与转方式、调结构和换动能的要求格格不入。我们知道，产业结构之所以要调整，是因为不同产业、行业之间存在着生产率差异，调整的意义就在于让资源和生产要素从生产率低的领域流向生产率高的领域。根据计算，2016年中国经济整体的劳动生产率，即每个就业人员平均创造的GDP为9.6万元，其中各产业和行业的水平差异很大：第一产业劳动生产率水平相当于平均水平的30.9%，建筑业相当于68.3%，第三产业相当于118.7%，工业相当于272.8%。

由此可见，改革开放大部分时期中的劳动力从农业向非农产业的转移，是符合生产率提高原则的产业结构调整。然而，由于以下因素，产业结构调整已经出现不利于生产率提高的倾向，即GDP增长中各产业和行业贡献成分中，出现了更多的低生产率因素（图2）：（1）由于人口结构变化导致农村新成长劳动力减少和农业剩余劳动力减少，劳动力转移和流动的增量缩减；（2）城市对待农民工政策变得更加严苛，致使农民工的返乡意愿提高；（3）误解产业结构优化升级的含义，采用简单化的措施单纯扩大服务业比重；（4）实施刺激性宏观经济政策，导致建筑业增量比重扩大。

五、结语和政策建议

新企业的进入和竞争生存，以及丧失了竞争力的企业的退出，是在传统增长动能逐渐消失条件下，寻求全要素生产率提高所必须发掘的源泉。在中国经济发展新常态下，构建必要的政策环境，能够让创造性破坏机制发挥作用，出清无效产能，是实现增长动能转换的必由之路。因此，宏观经济政策、产业政策和社会保护政策都要着力于创造体制条件，让新创企业容易进入，并给予没有竞争力的企业必需的市场压力，同时为其营造易于退出的政策体系和机制，按照生产率原则促进优胜劣汰。

首先，坚持深化经济体制改革。保持经济在合理区间增长只能靠改革红利而不能依靠政策刺激。党的十八大以及十八届三中全会以来，中国经济已经从改革中赢得红利，取得了稳增长的效果。我们的研究表明，旨在提高劳动参与率、全要素生产率、生育率和降低企业成本等领域的改革，可以显著减慢GDP潜在增长率的长期下降步伐（Cai and Lu，2016）。中国经济仍然具有挖掘人口红利的潜力，但是这些潜力只有通过改革才能被挖掘出来，因此，为了把重点牢牢盯在推进改革的任务上，我们应该称其为改革红利而不是人口红利。根据一般的发展规律，中国经济的潜在增长能力将长期趋于下降，然而，一旦这些改革真正落地实施，将为中国未来的经济增长争取到一个大的L型轨迹，从而回归到萨默斯等人（Pritchett and Summers，2014）所谓“均值”增长率的时间可以被大大延缓。

其次，坚持货币政策中性（甚至必要时偏紧）。认识新常态就是要了解增长减速的原因在于发展阶段变化，是供给侧的传统增长动能弱化的自然结果；适应新常态意味着不能以宏观经济政策干扰经济增长速度；而引领新常态则须完成“三去一降一补”和处置僵尸企业这一系列供给侧结构性改革，在存量和增量意义上实现无效产能的市场出清。这就是增长动力转换的题中应有之意。为此，货币政策应坚持中性偏紧，履行釜底抽薪的职能，坚决避免以宽松信贷的方式，造成过于充裕的流动性，为传统产能的薪火相传再火上浇油。否则，实施大水漫灌式的刺激政策，不可避免要积累起过高债务，又不能为实体经济竞争力的改善所支撑，终究要酝酿出系统性风险。

再次，坚持财政政策立足于补短板。积极的财政政策并不意味着要以扩张性的财政政策刺激经济增长。要做到积极的财政政策与（包括财政政策在内的）宏观政策稳定之间的统一，就需要把财政政策的实施聚焦于补短板上，而识别短板的原则不是着眼于增长的速度和产出的数量，而是立足于提高发展的平衡性和质量。一方面，基础设施建设是一个重要的领域，但是其出发点是补足短板，促进城乡之间和区域之间的均衡发展，这样才能把“积极”与“稳定”统一起来。另一方面，从推进基本公共服务均等化要求出发，补足社会发展和民生领域的短板，既可以使财政政策更加积极，同时有利于增进经济增长需求侧因素的平衡性。

最后，坚持社会政策托底。许多落后和过剩产能不能在市场上出清，除了有GDP动机之外，还往往以保护就业岗位、防止居民收入水平下降为借口。其中一些问题的确是存在的。面临消除过剩产能任务最突出的一些行业，职工存量中具有人力资本较弱，难以适应转岗要求的结构性问题。以煤炭和钢铁行业为例，现有职工中年龄在40岁及以上的比例分别为48.9%和41.4%，仅具有初中及以下教育水平的比重分别为69.4%和55.9%。由此粗略判断，这两个行业去产能涉及的职工总数中，至少有一半将会在或长或短的时间内遭遇再就业困难，甚至陷入延续时间更久的结构性失业。以往的经验表明，一方面，保护就业岗位就必然延伸到对企业的保护，则难以让没有竞争力的行业和企业退出；另一方面，如果听任市场自发破坏就业岗位，的确会使一部分劳动者及其家庭处于困难境地。突破这种两难的关键是把保护岗位的做法改变为保护劳动者本身，立足于筑牢社会保护网。越是社会政策托底有力，越能做到退出无虞和无阻。

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