审理涉疫情防控行政案件若干问题探讨

邱建民 廖希飞

2020年1月20日，经国务院批准同意，国家卫健委决定将新型冠状病毒肺炎纳入法定传染病乙类管理，采取甲类传染病防控措施。自1月23日起，全国绝大多数省份都已启动重大突发公共卫生事件一级响应。其间各地有关行政机关实施了大量应急措施，在确保疫情防控工作高效有序开展的同时，也不可避免地会引发一些行政争议。涉疫情防控行政案件具有不同于一般行政案件的特殊性，如何审理此类案件是摆在法院面前的一项急难险重任务。本文将尝试在这方面作一些粗浅的探讨，以抛砖引玉。

一、涉疫情防控行政行为的合法性审查原则

此次新型冠状病毒肺炎引发的疫情属于突发公共卫生事件，需要采取应急措施予以应对。疫情防控期间属于非常时期，涉疫情防控行政案件具有不同于一般行政案件的特殊性，需要分类区别，对不同的案件采用不同的审查强度。

（一）涉疫情防控行政行为的应急性与合法性

涉疫情防控行政行为具有很强的应急性，或者说应急性是此类行政行为的主要特征，客观情势要求行政机关迅速采取措施对突发公共卫生事件作出应对。涉疫情防控行政行为追求效率的特性，决定了其很难遵循一般程序性规定，而要遵循某些特别程序性规定，但其在实体上仍应当符合法律规定，并符合比例原则[1]，这是较低限度的合法性要求。

（二）涉疫情防控行政案件的审查强度

《最高人民法院关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题座谈会纪要》（以下简称《座谈会纪要》）规定：“对于履行统一领导职责的人民政府以及公安、工商、物价等机关依照突发事件应对法作出的行政处罚和行政强制措施等行政行为，只要实体合法，不宜仅以行政程序存在瑕疵而判决撤销或者确认违法。”参照上述规定，根据行政行为与疫情防控相关性程度、处置事项紧急性程度、相关程序性规定完备性程度的不同，应当对不同行政行为采用不同的审查强度。

行政机关依照《传染病防治法》《突发事件应对法》《传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件应急条例》等应急管理特别法作出的应急措施，系行政机关基于疫情防控形势和人民群众的利益诉求在法定自由裁量权限内所作出的专业判断，而上述法律、法规未对一些应急措施的实施程序作出具体规定，且应急措施与疫情防控直接、密切相关，需要迅速作出应对，原则上主要或者侧重进行实体合法性审查，重点审查主要证据是否充足、基本事实是否清楚、是否存在超越职权、滥用职权或明显不当情形。但对于超越职权的，可以在经有权机关追认后，不认定其不合法。[2]

对于应急管理特别法未作规定，行政机关依照《行政处罚法》《治安管理处罚法》《行政强制法》等一般法作出的行政处罚和行政强制措施，与疫情防控密切相关，需要迅速作出应对的，对程序轻微违法可以适当从宽把握。

对于其他行政处罚、行政强制措施和涉疫情政府信息公开、工伤认定等与疫情防控具有间接或者一般关系的其他行政行为，以及疫期内行政机关作出的与疫情防控无关的行政行为，应当采用常态的一般审查强度。

二、涉疫情防控行政诉讼特别问题

涉疫情防控行政案件在行政诉讼中具有一些不同于一般行政案件的特殊问题或者需要特别加以注意的问题，主要集中在受案范围、诉讼资格、诉讼期限、审理方式、法律适用等方面。

（一）受案范围

行政机关在辖区内启动突发公共卫生事件应急处理响应以及针对不特定场所或者不特定人作出的应急处置决定、命令，具有针对不特定人的普遍约束力、可以反复适用等抽象行政行为的特征，根据《行政诉讼法》第十三条第二项[3]、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第二条第二款[4]的规定，不属于行政诉讼受案范围。但是，行政机关根据突发公共卫生事件应急处理响应或者上述应急处置决定、命令对特定场所或者特定人采取的应急措施，是具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。

对于行政机关发布的涉疫情通告、通知、通报，一般而言，通告是应急处置决定、命令的载体，属于抽象行政行为，如上文所述，不属于行政诉讼受案范围。通知、通报，一般属于观念通知，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，根据《适用解释》第一条第二款第十项[5]的规定，不属于行政诉讼受案范围。但是，在实践中，不能仅凭通告、通知、通报名称而应当根据其内容进行具体的定性判断。

（二）诉讼资格

1.原告资格。公民因被强制隔离等限制人身自由而不能提起诉讼的，根据《适用解释》第十四条第二款[6]的规定，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。近亲属起诉时无法与其取得联系的，可以先行起诉，并在诉讼中补充提交委托证明。公民因感染新型冠状病毒肺炎死亡的，根据《行政诉讼法》第二十五条第二款[7]的规定，其近亲属可以提起诉讼。

2.被告资格。临时成立的疫情防控工作领导小组、指挥部，一般由党的负责人任领导小组组长，政府负责人任指挥部指挥长。领导小组、指挥部虽然在疫情防控工作中发挥了重要作用，但一般不具有独立承担法律责任能力的行政主体资格。一般而言，领导小组做出的行为，不能认定为行政行为，领导小组也不能成为行政诉讼被告。但是，原告不服指挥部以自己的名义作出的行政行为的，根据《适用解释》第二十条[8]的规定，以成立它的行政机关为被告。

（三）诉讼期限

1.起诉期限。新冠疫情应当属于《行政诉讼法》第四十八条[9]规定的不可抗力。同时，根据上述条款及《突发事件应对法》第十三条关于“因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定”的规定，公民、法人或者其他组织因疫情耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。疫情起止时间应当以突发公共卫生事件应急处理响应的启动和结束时间为准。

2.举证期限。疫情防控期间，行政机关一般都正常上班，或者采取弹性工作制。但是，如果被告确因疫情不能提供在作出行政行为时已经收集的证据的，根据《行政诉讼法》第三十六条第一款[10]和《适用解释》第三十四条[11]的规定，应当在收到起诉状副本之日起15日内以书面方式向法院提出延期提供证据申请法院准许的，被告应当在疫情结束后15日内提供证据。被告因疫情无法在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提出延期提供证据书面申请，逾期提供证据并向法院书面说明理由并附相关证明材料的，法院也可以组织当事人对该证据进行质证。

3.中止诉讼。因疫情致使诉讼活动不能正常进行的，根据《突发事件应对法》第十三条[12]和《适用解释》第八十七条第一款第四项[13]的规定，法院可以依职权作出中止诉讼的裁定。

4.审理期限。疫情期间，可以采用网上办公等方式审理案件，力争审限内结案。对于确有特殊情况需要延长的，可以根据《行政诉讼法》第八十一条[14]、第八十八条[15]和《适用解释》第一百一十二条[16]的规定办理延长审限。

（四）审理方式

疫情期间，对于无须开庭审理的案件，根据《行政诉讼法》第八十六条[17]和《适用解释》第一百一十一条[18]、第一百一十三条[19]的规定，可以采用书面审理的方式。对于需要开庭审理的案件，经原被告双方同意，无须当面实物核实证据才能确定其真实性的，可以通过移动微法院、互联网法庭、云间法庭、微信等媒介网上开庭的方式进行审理。

（五）法律适用

1.优先适用特别法。《传染病防治法》《突发事件应对法》《传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，是我国突发公共卫生事件应急管理的特别法。然而，目前在实践中，许多行政机关习惯于适用《治安管理处罚法》等一般法，而忽视了应急管理特别法。应当注意的是，在疫情防控中，要优先适用特别法的规定。特别法未作规定的，适用一般法的规定。例如，应急管理特别法对违反治安管理行为如何处罚作出规定的，适用该规定。特别法未作具体规定的，适用《治安管理处罚法》的有关规定处罚。

2.《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项[20]的理解与适用。目前在实践中，许多公安机关适用该条款对在公共场所拒不佩戴口罩等行为作出处罚。但对该条款里的“紧急状态”却存在不同理解。如果是宪法意义上的紧急状态，根据《宪法》第六十七条第二十一项[21]、第八十九条第十六项[22]的规定，只有全国人大常委会和国务院具有紧急状态决定权，而目前有权主体并未作此决定。但是，在《治安管理处罚法》立法时，之所以规定该条款，是“总结了2003年发生的抗击非典的经验教训，并借鉴了国际上的做法，为了应对严重的自然灾害、突发公共卫生事件、人为重大事故等紧急状态，在2004年3月我国《宪法》对相应的法律条款作了修改，将‘戒严’修改为‘紧急状态’，也就是说紧急状态包括戒严又不限于戒严，适用范围更宽”[23]。可见，立法本意是在宪法意义基础上对紧急状态做了相对宽泛的理解，而目前公认此次疫情要严重于上次非典疫情，国家已经采取了甲类传染病防控措施，并且各地绝大多数已经启动了重大突发公共卫生事件一级响应，在此情况下，笔者认为，可以对《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项里的“紧急状态”做实质性的扩大解释。另外，《突发事件应对法》第六十六条规定：“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。”该条款显然有所指向，应当与《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项配套衔接适用。《治安管理处罚法》有具体规定的，适用该规定，没有具体规定的，可以将该法第五十条第一款第一项作为兜底性条款予以适用。

3.择重处罚与从重处罚。同一违反治安管理的行为同时违反《治安管理处罚法》不同条款的规定，或者同时违反《治安管理处罚法》与其他法律的规定，应当择一重处，即适用处罚较重的规定。

要注意《突发公共卫生事件应急条例》第五十一条[24]、第五十二条[25]等应急管理特别法与《治安管理处罚法》有关规定的对应衔接适用。应急管理特别法规定对有关违法行为适用《治安管理处罚法》的有关规定处理，可以在法定自由裁量权限内从重处罚。

同时，要注意《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》规定的妨害疫情防控的具体行政违法行为与《治安管理处罚法》的条款对应以及将在疫情防控期间实施有关违法行为作为从重情节予以考量的要求。[26]

三、涉疫情防控行政案件分类处理

涉疫情防控行政案件主要包括行政处罚、行政强制措施、行政征用及补偿、行政赔偿、授益性行政行为等案件。针对不同的案件，应当分类采取不同的处理办法。

（一）行政处罚、行政强制措施案件的处理

目前实践中，行政机关作出的涉疫情防控行政行为主要集中于行政处罚和行政强制措施。但是行政处罚和行政强制措施与疫情防控关联度、处置事项紧急度、法律规定完备度等有所差别，应当对其审查强度作进一步细化。

1.审查强度。

行政机关依照应急管理特别法作出的行政强制措施，因涉及对疫情危害、扩散风险的判断，且与疫情防控直接、密切相关，需要迅速作出应对。因《行政强制法》第三条第二款明确规定“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”，但是应急管理特别法一般未具体规定应急行政强制措施的实施程序，原则上只要实体合法，不宜仅以程序问题而认定不合法，但严重违反正当程序的除外。例如，采取应急措施还是应当履行表明身份、听取意见、说明理由、告知权利救济等较低限度的程序义务。

对于行政机关依照应急管理特别法作出的行政处罚，因涉及对疫情防控形势、经济社会形势的判断，且与疫情防控密切相关，原则上只要实体合法，不宜仅以程序轻微违法而判决撤销或者确认违法。事出紧急，确需迅速作出处理，事后及时进行程序补救的，也可以不认定为不合法。

对于应急管理特别法未作规定，行政机关依照《治安管理处罚法》《行政强制法》等一般法作出的行政处罚和行政强制措施，与疫情防控密切相关，需要迅速作出应对的，对程序轻微违法可以适当从宽把握。

对于上述行政处罚和行政强制措施进行审查时，要注意考量行政处罚和行政强制措施是否存在超越职权、滥用职权或者明显不当的情形。对于其中的强制检疫、隔离或者治疗措施，不宜仅以事后诊断结果而予以否定性评价。

2.若干具体问题的认定处理。

（1）对于拒不配合、阻碍国家机关工作人员依法开展疫情防控工作的，适用《治安管理处罚法》第五十条第一款第二项[27]等有关规定处理。

（2）对于拒不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的，适用《价格法》第三十九条[28]等有关规定处理。

（3）对于哄抬价格违法行为的认定，参照《市场监管总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》[29]等有关规定处理。

（4）对于价格违法行为从重处罚的，依据《价格违法行为行政处罚规定》第十七条第二款[30]，并参照《价格违法行为行政处罚实施办法》第七条[31]和《规范价格行政处罚权的若干规定》第八条[32]、第十二条[33]、第十三条[34]以及《市场监管总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》[35]等有关规定处理。

（5）对于价格违法行为违法所得的认定，参照《价格违法行为行政处罚实施办法》第九条[36]、《市场监管总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》[37]等有关规定处理。

（6）对于价格违法行为行政处罚程序，参照《价格违法行为行政处罚实施办法》第八条[38]等有关规定处理。

（二）工伤认定、劳动保障监察案件的处理

工伤认定和劳动保障监察案件同时涉及民生和经济发展，应当妥善处理。

1.工伤认定案件。（1）特殊人员的工伤认定。在新型冠状病毒肺炎预防和救治工作中，医护及相关工作人员因履行工作职责，感染新型冠状病毒肺炎或者因感染新型冠状病毒肺炎死亡的，参照《人力资源社会保障部、财政部、国家卫生健康委关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》的规定，应当认定为工伤。疫情期间，用人单位为维护国家利益和公共利益的需要，指派职工从事基本生活必需品和应急救援物资的供应、运输、搬运、发放，参与或者组织救治病人，或者协助公安机关、卫生行政部门、疾病预防控制机构、医疗机构、慈善机构、社区提供疫情防控相关公共服务过程中，职工受到伤害的，应当认定为工伤。临时雇用员工从事以上工作受到伤害的，可以视为工伤，参照《工伤保险条例》的规定进行处理。[39]

（2）工作时间的认定。疫情期间，工作时间不仅包括上班至下班时间段，还包括用人单位及其部门负责人或者某项具体工作负责人同意和安排的临时加班工作的时间。

（3）工作场所的认定。疫情期间，凡是与职工的工作职责相关的场所，一般应当认定为工作场所。实行弹性工作制或者网上办公的单位，也可以结合网上工作记录等证据认定职工居住地点为工作场所。

（4）上下班途中的认定。疫情期间，凡是工作地点和居住地点之间的路线没有显失合理且方向正确的，一般应当认定为上下班途中。但是，对于主张在上下班途中感染新型冠状病毒肺炎的，因感染场所难以认定，且不宜对《工伤保险条例》第十四条关于“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；……”的规定进一步类推适用，因此不认定为工伤。

2.劳动保障监察案件。对于涉及用人单位不支付职工工资等劳动保障监察案件，应当建议或者判决劳动保障行政部门兼顾用人单位和职工的合法权益依法妥善解决。在案件审理中，要注重引导用人单位和职工共担责任、共渡难关，指导劳动保障行政部门努力协调，促进协商，力争实质性化解争议。

（三）行政征用及补偿、行政赔偿案件的处理

1.行政征用及补偿案件。参照《座谈会纪要》的规定，对于征用补偿问题，应当判决行政机关在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，及时返还被征用的财产。对于财产被征用或者征用后毁损、灭失以及一经征用即不能再次利用的，判决给予补偿。《传染病防治法》第四十五条[40]、《突发事件应对法》第十二条[41]规定了征用及补偿问题，但只规定“应当给予补偿”或“应当依法给予补偿”，未具体规定补偿原则与标准。《座谈会纪要》规定“按照适当与合理的原则”补偿，仍缺乏可操作性。目前，安徽省、云南省、上海市、杭州市等省市制定了专门的应急征用补偿规章或规范性文件，对补偿标准的规定主要有三种：（1）综合考虑财产重置成本、综合成新率、净残值和保险赔偿金等因素后确定；[42]（2）市场公允价格；[43]（3）被征用时的市场价格。[44]其中，第二种补偿标准中的“公允”仍系不确定法律概念，第三种补偿标准中“市场价格”如何确定仍有待进一步具体明确，而第一种补偿标准具有可操作性，且较为公平适当，可以参照适用。

2.行政赔偿案件。对于行政机关依照应急管理特别法作出的行政处罚和行政强制措施，因实体违法给原告造成实体权益损失的，依法判决行政机关予以赔偿。因程序违法未给原告造成实体权益损失的，依法判决驳回原告的诉讼请求。

（四）授益性行政行为案件的处理

涉疫情防控的授益性行政行为主要包括延期缴纳、扣除、返还、减免税费及救助、抚恤、安置等。对于涉疫情的授益性行政行为，原则上予以支持。对于因受疫情影响而不能按期缴纳税费或者疫情期间进行公益性捐赠的纳税人请求延期缴纳、扣除、返还、减免有关税费的，依照法律、行政法规，并参照有关政策性文件规定的有关税费优惠措施[45]予以支持。对于请求减免暂无优惠措施的税费，如案件众多，涉及面广，可能影响经济社会发展的，可以积极与有关部门沟通协调，建议出台相应政策，统一标准。对于公民、法人或者其他组织要求行政机关履行救助、抚恤、安置等法定职责，符合规定条件的，要及时作出给付判决。

（五）政府信息公开案件的处理

疫情前期，因政府信息公开不及时造成了疫情扩散的局面。对于涉疫情政府信息公开案件，应当严格执行以公开为常态、不公开为例外的原则。对于行政机关未依法及时、准确公开涉疫情政府信息的，根据《政府信息公开条例》第四十七条第一款[46]的规定，可以向其上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门发送司法建议，建议予以督促整改或者通报批评。需要对负有责任的领导人员和直接责任人员追究责任的，根据《政府信息公开条例》第五十三条第一项[47]的规定，依法向其上一级行政机关提出处理建议。

（六）规范性文件附带审查

疫情期间，大量的应急措施是依据行政机关制定的规范性文件作出的。对于公民、法人或者其他组织一并请求审查的行政机关制定的涉疫情防控规范性文件的，应当依照《适用解释》第一百四十八条[48]的规定进行审查。应当指出的是，应急管理与行政法治之间存在紧张关系。对涉疫情防控规范性文件实体内容进行审查难度较大，应当慎重进行，要充分考量疫情防控形势的现实需要，审视规范性文件制定的现实必要性和合理性。“将多元主体通过各种途径和方式引入政府的风险规制活动之中，可以合法化（或正当化legitimize）那些基于科学不确定性的风险规制决定，从而成为解决风险规制与行政法治之间的前述紧张的出路。”[49]也就是说，应急规范性文件应当通过吸收专家、公众参与，去实现决策的民主化、科学化，完成规范性文件自身的正当性论证。因此，对涉疫情防控规范性文件主要侧重进行程序审查，即审查其是否履行了法定批准、公布程序以及必要的专家或公众参与程序。

四、诉源治理和实质性化解争议

涉疫情防控行政案件具有特殊性，审查起来比较棘手，法院对行政机关已经普遍存在的问题进行事后纠正的难度较大。但如果放弃纠正，则行政审判工作失职、失守。因此，对于行政审判工作而言，坚持能动司法，在“木已成舟”之前进行诉源治理和之后实质性化解争议显得非常必要且重要，尤其是在行政机关对重大突发公共卫生事件缺乏应对经验的时候。

（一）诉源治理

在此次疫情防控中，各地已经出现过度执法、暴力执法等苗头性、倾向性问题，这严重侵犯了公民的合法权益。要坚持服务大局，能动司法。对于在案件审理中发现的行政机关普遍存在的突出问题以及虽未形成案件，但已经普遍存在的突出问题或者人民群众普遍反映的突出问题，要积极向有关行政机关提出司法建议，切实帮助其依法进行整改，以不断提高疫情防控法治化水平，预防和减少涉疫情行政争议的发生。

（二）实质性化解争议

对于涉疫情的行政赔偿、补偿和行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，要切实加大调解工作力度，整合制度资源，加强与有关单位、个人的沟通协调，形成调解合力，力争实质性化解争议。当然，调解不成的，要及时依法作出裁判。

（作者单位：天津市高级人民法院）

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[1] 《突发事件应对法》第十一条第一款明确规定应急措施应当符合比例原则：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”

[2] 参见林鸿潮、詹承豫：《非常规突发事件应对与应急法的重构》，载《中国行政管理》2009年第7期。该文作者认为，应当尽可能为应急决策的主体、程序和内容等方面留出必要的权变性选择空间，设计越权决策的条件、效力和追认制度。

[3] 《行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”

[4] 《适用解释》第二条第二款规定：“行政诉讼法第十三条第二项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。”

[5] 《适用解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”

[6] 《适用解释》第十四条第二款规定：“公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。近亲属起诉时无法与被限制人身自由的公民取得联系，近亲属可以先行起诉，并在诉讼中补充提交委托证明。”

[7] 《行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”

[8] 《适用解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”

[9] 《行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”

[10] 《行政诉讼法》第三十六条第一款规定：“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。”

[11] 《适用解释》第三十四条规定：“根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。”

[12] 《突发事件应对法》第十三条规定：“因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外。”

[13] 《适用解释》第八十七条第一款规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（四）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的……”

[14] 《行政诉讼法》第八十一条规定：“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。”

[15] 《行政诉讼法》第八十八条规定：“人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。”

[16] 《适用解释》第一百一十二条规定：“人民法院应当自再审申请案件立案之日起六个月内审查，有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。”

[17] 《行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”

[18] 《适用解释》第一百一十一条规定：“当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料。人民法院认为有必要的，可以自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提交书面意见。人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。”

[19] 《适用解释》第一百一十三条规定：“人民法院根据审查再审申请案件的需要决定是否询问当事人；新的证据可能推翻原判决、裁定的，人民法院应当询问当事人。”

[20] 《治安管理处罚法》第五十条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；……”

[21] 《宪法》第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（二十一）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；……”

[22] 《宪法》第八十九条规定：“国务院行使下列职权：……（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态；……”

[23] 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编：《中华人民共和国治安管理处罚法释义》，法律出版社2005年版，第125—126页。

[24] 《突发公共卫生事件应急条例》第五十一条规定：“在突发事件应急处理工作中，有关单位和个人未依照本条例的规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报，阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务，拒绝国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场，或者不配合调查、采样、技术分析和检验的，对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

[25] 《突发公共卫生事件应急条例》第五十二条规定：“在突发事件发生期间，散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的，由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

[26] 《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》规定：“（十）依法严惩妨害疫情防控的违法行为。实施上述（一）至（九）规定的行为，不构成犯罪的，由公安机关根据治安管理处罚法有关虚构事实扰乱公共秩序，扰乱单位秩序、公共场所秩序、寻衅滋事，拒不执行紧急状态下的决定、命令，阻碍执行职务，冲闯警戒带、警戒区，殴打他人，故意伤害，侮辱他人，诈骗，在铁路沿线非法挖掘坑穴、采石取沙，盗窃、损毁路面公共设施，损毁铁路设施设备，故意损毁财物、哄抢公私财物等规定，予以治安管理处罚，或者由有关部门予以其他行政处罚。对于在疫情防控期间实施有关违法犯罪的，要作为从重情节予以考量，依法体现从严的政策要求，有力惩治震慑违法犯罪，维护法律权威，维护社会秩序，维护人民群众生命安全和身体健康。”

[27] 《治安管理处罚法》第五十条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；……”

[28] 《价格法》第三十九条规定：“经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处以罚款；情节严重的，责令停业整顿。”

[29] 《市场监管总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》：“四、经营者有以下情形之一，可以认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（二）项所规定的哄抬价格违法行为。（一）生产防疫用品及防疫用品原材料的经营者，不及时将已生产的产品投放市场，经市场监管部门告诫仍继续囤积的；（二）批发环节经营者，不及时将防疫用品、民生商品流转至消费终端，经市场监管部门告诫仍继续囤积的；（三）零售环节经营者除为保持经营连续性保留必要库存外，不及时将相关商品对外销售，经市场监管部门告诫仍继续囤积的。生产环节、批发环节经营者能够证明其出现本条第（一）项、第（二）项情形，属于按照政府或者政府有关部门要求，为防疫需要进行物资储备或者计划调拨的，不构成哄抬价格违法行为。对于零售领域经营者，市场监管部门已经通过公告、发放提醒告诫书等形式，统一向经营者告诫不得非法囤积的，视为已依法履行告诫程序，可以不再进行告诫，直接认定具有囤积行为的经营者构成哄抬价格违法行为。五、经营者出现下列情形之一，可以认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（三）项所规定的哄抬价格违法行为。（一）在销售防疫用品过程中，强制搭售其他商品，变相提高防疫用品价格的；（二）未提高防疫用品或者民生商品价格，但大幅度提高配送费用或者收取其他费用的；（三）经营者销售同品种商品，超过1月19日前（含当日，下同）最后一次实际交易的进销差价率的；（四）疫情发生前未实际销售，或者1月19日前实际交易情况无法查证的，经营者在购进成本基础上大幅提高价格对外销售，经市场监管部门告诫，仍不立即改正的。经营者有本条第（三）项情形，未造成实际危害后果，经市场监管部门告诫立即改正的，可以依法从轻、减轻或者免予处罚。本条第（四）项‘大幅度提高’，由市场监管部门综合考虑经营者的实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素，在案件查办过程中结合实际具体认定。”

[30] 《价格违法行为行政处罚规定》第十七条第二款规定：“经营者有下列情形之一的，应当从重处罚：（一）价格违法行为严重或者社会影响较大的；（二）屡查屡犯的；（三）伪造、涂改或者转移、销毁证据的；（四）转移与价格违法行为有关的资金或者商品的；（五）经营者拒不按照本规定第十六条第一款规定退还消费者或者其他经营者多付价款的；（六）应予从重处罚的其他价格违法行为。”

[31] 《价格违法行为行政处罚实施办法》第七条规定：“对纳入价格干预措施或紧急措施范围的商品和服务，以及可能波及的相关商品和服务的价格违法行为，应当依据《价格违法行为行政处罚规定》第十五条的规定予以从重处罚，在法定罚款幅度内应当从高适用，行政处罚种类在两个以上的应当从重适用，可以并处的应当并处处罚。”

[32] 《规范价格行政处罚权的若干规定》第八条规定：“当事人有下列情形之一的，应当从重处罚：（一）价格违法行为严重或者社会影响较大的；（二）屡查屡犯的；（三）伪造、涂改或者转移、销毁证据的；（四）转移与价格违法行为有关的资金或者商品的；（五）拒不按照规定退还消费者或者其他经营者多付价款的；（六）在共同价格违法行为中起主要作用或者胁迫、诱骗他人实施价格违法行为的；（七）拒绝、阻碍或者以暴力威胁执法人员查处价格违法行为的；（八）经价格主管部门告诫或者责令停止、责令改正违法行为后，继续实施价格违法行为的；（九）对纳入价格干预措施或者紧急措施范围的商品和服务实施价格违法行为的；（十）其他应当依法从重处罚的情形。”

[33] 《规范价格行政处罚权的若干规定》第十二条规定：“对《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》规定一定幅度范围的罚款处罚，价格主管部门应当按照以下标准确定从轻处罚、一般处罚、从重处罚的罚款幅度：（一）《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》规定处违法所得5倍数以下罚款的，从轻处罚应当为违法所得的2倍或者1倍以下，一般处罚应当为违法所得的3倍，从重处罚应当为违法所得的4倍或者5倍；（二）《价格法》规定处一定数额的1倍以上3倍以下罚款的，从轻处罚应当为一定数额的1倍，一般处罚应当为一定数额的2倍，从重处罚应当为一定数额的3倍；（三）《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》规定处最低数额以上和最高数额以下罚款的，从轻处罚应当低于最高数额的40%且不低于最低数额，一般处罚应当为最高数额的40%至60%，从重处罚应当高于最高数额的60%；（四）《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》规定处最高数额以下罚款的，从轻处罚应当低于最高数额的40%，一般处罚应当为最高数额的40%至60%，从重处罚应当高于最高数额的60%。”

[34] 《规范价格行政处罚权的若干规定》第十三条规定：“价格主管部门作出从重、从轻、减轻处罚决定的，应当在行政处罚决定书中说明理由。”

[35] 《市场监管总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》规定：“七、出现下列情形，对于无违法所得或者视为无违法所得的哄抬价格违法行为，市场监管部门应当依据《价格违法行为行政处罚规定》第六条规定的情节较重或者情节严重的罚则进行处罚；经营者违法所得能够明确计算的，应当依法从重处罚。（一）捏造或者散布疫情扩散、防治方面的虚假信息，引发群众恐慌，进而推高价格预期的；（二）同时使用多种手段哄抬价格的；（三）哄抬价格行为持续时间长、影响范围广的；（四）哄抬价格之外还有其他价格违法行为的；（五）疫情防控期间，有两次以上哄抬价格违法行为的；（六）隐匿、毁损相关证据材料或者提供虚假资料的；（七）拒不配合依法开展的价格监督检查的；（八）其他应当被认定为情节较重或者情节严重的情形。”

[36] 《价格违法行为行政处罚实施办法》第九条规定：“经营者有下列情形之一的，可以按没有违法所得论处：（一）无合法销售或收费票据的；（二）隐匿、销毁销售或收费票据的；（三）隐瞒销售或收费票据数量，账簿与票据金额不符导致计算违法所得金额无依据的；（四）多收价款全部退还的；（五）应当按没有违法所得论处的其他情形。”

[37] 《市场监管总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》规定：“六、出现下列情形，对于哄抬价格违法行为，市场监管部门可以按无违法所得论处。（一）无合法销售或者收费票据的；（二）隐匿、销毁销售或者收费票据的；（三）隐瞒销售或收费票据数量、账簿与票据金额不符导致计算违法所得金额无依据的；（四）实际成交金额过低但违法行为情节恶劣的；（五）其他违法所得无法准确核定的情形。”

[38] 《价格违法行为行政处罚实施办法》第八条规定：“价格行政执法人员可以适用以下程序，从快制止价格违法行为：（一）执法人员进行调查或者检查前，可以不向当事人送达《检查通知书》，但要出示执法证件；（二）在调查或者检查中发现应当给予行政处罚的行为的，可以当场决定立案，立案、询问或检查应当制作笔录；（三）作出行政处罚决定前，可以不向当事人送达《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，而以口头告知的方式履行行政处罚事先告知程序、听证告知程序；（四）调查终结，价格主管部门负责人应当立即对调查结果进行审查，及时作出行政处罚决定；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，可以不召开案件审理委员会会议，而由价格主管部门负责人集体讨论决定。（五）对依法可以当场作出行政处罚决定的，不当场收缴事后难以执行的，可以当场收缴罚款。”

[39] 参照《座谈会纪要》的规定：“低温雨雪冰冻灾害期间，用人单位为维护国家利益和公共利益的需要，在恢复交通、通信、供电、供水、排水、供气、道路抢修、保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应、组织营救和救治受害人员等过程中，临时雇用员工受到伤害的，可视为工伤，参照《工伤保险条例》的规定进行处理。”

[40] 《传染病防治法》第四十五条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”

[41] 《突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

[42] 参见《江门市突发事件应急征用和补偿办法》第二十八条、《云南省突发事件应急征用与补偿办法》第十五条、《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》第十一条、《惠州市突发事件应急征用和补偿实施办法（试行）》第十六条等。

[43] 参见《安徽省突发事件应急财产征用补偿管理办法》第十一条等。

[44] 《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》第十六条、《太原市应对突发事件应急征用物资、场所办法》第二十三条、《常州市应对突发事件应急征用管理办法》第二十一条、《四平市应对突发事件应急征用实施办法》第十六条等。

[45] 例如，《天津市打赢新型冠状病毒感染肺炎疫情防控阻击战 进一步促进经济社会持续健康发展的若干措施》规定了返还失业保险费，延期缴纳税款、社会保险费，减免房产税、城镇土地使用税，扣除企业所得税等税费优惠措施。

[46] 《政府信息公开条例》第四十七条第一款规定：“政府信息公开工作主管部门应当加强对政府信息公开工作的日常指导和监督检查，对行政机关未按照要求开展政府信息公开工作的，予以督促整改或者通报批评；需要对负有责任的领导人员和直接责任人员追究责任的，依法向有权机关提出处理建议。”

[47] 《政府信息公开条例》第五十三条规定：“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由上一级行政机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不依法履行政府信息公开职能；……”

[48] 《适用解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”

[49] 金自宁：《风险规制与行政法治》，载《法制与社会发展》2012年第4期。