10 复议机关确认强拆行为违法仅对赔偿请求不予支持的，适格被告的确定

——王某某诉某区政府和金海湖镇政府行政复议案[14]

一、基本案情

原告王某某于2008年9月1日与某区金海湖镇海子村村民委员会签订《租赁合同》，由原告承租海子村西的石河滩，租赁期限为50年。2015年12月14日，被告金海湖镇政府以未取得建设工程规划许可证、临建证及选址意见书为由，向原告作出京平金镇限拆字〔2015〕第120号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），要求原告5日内拆除。由于原告承租土地约1500平方米，建房占地面积462.1平方米，所有屋内电线、线管、地暖、地板均已装修完毕，原告无法在短短5日内全部拆除。在原告与被告金海湖镇政府就《限期拆除决定书》沟通未果的情况下，2015年12月30日，被告金海湖镇政府又向原告作出京平金镇催字［2015］第37号《催告通知书》（以下简称《催告通知书》）。2016年1月13日，被告金海湖镇政府向原告作出京平金镇强拆字〔2016〕第1号《强制拆除决定书》（以下简称《强制拆除决定书》），并于2016年1月14日上午对原告两栋地基462.1平方米的建筑及硬化地面面积527.15平方米（包含地基200平方米）进行了强制拆除，将双层垫层强制挖成废墟。原告王某某对被告金海湖镇政府2016年1月13日作出的《强制拆除决定书》和2016年1月14日被告金海湖镇政府对其作出的强制拆除行为不服，于2016年3月11日向某区政府提出行政复议。复议请求为：认定被申请人金海湖镇政府作出的《强制拆除决定书》和被申请人金海湖镇政府于2016年1月14日对申请人王某某涉案房屋的强制拆除行为违法，责令被申请人金海湖镇政府赔偿申请人的经济损失总计117220567元。某区政府于2016年5月10日作出第22号《行政复议决定书》载明：“一、确认被申请人于2016年1月13日对申请人作出的京平金镇强拆字〔2016〕第1号《强制拆除决定书》违法；二、确认被申请人于2016年1月14日强制拆除申请人在海子村西石河滩所建房屋的行为违法；三、对申请人请求被申请人对其强拆行为所造成的损失赔偿117220567元，本机关不予支持。”

原告王某某起诉称，原告对被告金海湖镇政府作出的《限期拆除决定书》《强制拆除决定书》和强制拆除行为不服，分别于2016年1月8日和2016年3月11日向某区政府申请行政复议，某区政府分别作出京平政复字［2016］3号《行政复议决定书》和京平政复字［2016］22号《行政复议决定书》（以下简称第22号《复议决定书》），确认被告金海湖镇政府作出的《限期拆除决定书》《强制拆除决定书》和强制拆除行为违法。被告金海湖镇政府在违法强拆过程中，对原告合法财产进行恶意破坏，并将原告放置于屋内和屋外的尚未使用的全新建筑材料和原告自行拆除后剩余的被拆房屋墙体内的钢筋渣土、砖块等建筑材料及屋内物品强行拉走，上述物品均为原告通过合法途径采购，并支付劳动报酬对价委托他人建造，被告金海湖镇政府在违法强拆过程中，侵犯原告的财产权，应当给予赔偿。综上，请求撤销某区政府第22号《复议决定书》第三项复议决定；判令被告金海湖镇政府赔偿原告损失975331.25元；诉讼费用由被告承担。

被告金海湖镇政府辩称，原告所建房屋系违法建设，依法应当予以拆除，原告因此遭受的损失不属于法律保护的合法权益。原告所提诉讼请求缺乏事实及法律依据不能成立，应予以驳回。

二、审理结果

法院经审理认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。本案原告王某某向某区政府申请行政复议时提出三项复议请求，分别要求确认金海湖镇政府作出的《强制拆除决定书》违法、强制拆除行为违法，以及要求金海湖镇政府对因强拆行为造成原告损失给予行政赔偿。现原告王某某仅对复议决定中不予赔偿决定提起行政诉讼，因该行政赔偿请求系基于强制拆除行为产生，故复议机关对赔偿请求的审查依附于对原行政行为的审查。根据《行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。某区政府作出的第22号《行政复议决定书》确认被告金海湖镇政府作出的《强制拆除决定书》违法，同时确认强制拆除行为违法，因此，复议机关对强制拆除行为的认定属于复议改变原行政行为的情形，某区政府在改变原行政行为基础上作出的不予赔偿的决定，应当依据《行政诉讼法》第二十六条第二款的规定确定被告，即以复议机关某区政府为被告。经本院询问，原告王某某仍坚持以金海湖镇政府为被告提出起诉，应属错列被告且拒绝变更的情形，本院依法应予驳回起诉。

裁定作出后，双方当事人均未上诉，裁定已生效。

三、分析意见

复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理载于同一行政复议决定中，复议决定确定被申请复议的行政行为违法，但对行政赔偿请求不予支持，当事人仅对不予支持的赔偿请求有异议的，应该以谁为被告，在司法实践中多有争议。

（一）应以复议机关为被告

第一种观点认为，因行政复议改变了原行政行为，故对行政复议中的部分决定不服提起诉讼，应以复议机关为被告。

1.复议机关改变了原行政行为的，复议机关是被告

《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关通常是原行政行为机关的上级，可以依照《宪法》《地方各级人大和人民政府组织法》《行政复议法》的规定，改变下级行政机关的行政行为。经过复议的案件，如果复议机关作出了复议改变的决定，那么原行政行为就不复存在了，对公民、法人或者其他组织的权利义务发生拘束力的是复议决定，复议机关是直接处理涉及公民、法人或者其他组织的权利义务的机关。所以，应当以复议机关作为行政诉讼的被告。

关于何为“复议改变”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款[15]规定，复议改变是指复议机关改变原行政行为的处理结果。可见，此处的复议改变为狭义上的改变，仅指改变原行政行为的处理结果。主要考虑到：第一，行政复议机关审理原行为时，如果只是改变事实、依据，一般不会对申请人的权利义务产生实质性影响。第二，如果复议机关改变事实、依据就视为其改变原行为，则复议机关就应当单独作为被告，这将导致实务中复议机关为了不单独作为被告，可能在审查中即便发现原行政行为存在瑕疵，也不愿意去纠正，不利于发挥复议机关纠错的积极性。第三，我国的行政诉讼实行立案登记制，即法院对原告的起诉只是进行形式上的审查，而不进行实质审查，行为结果改变是形式审查能够确定的，而行政行为的事实、证据、依据的发生改变则需要进行实质审查才能予以判断。

2.本案被告的行为能否认定为对原行政行为的改变

结合本案来看，原告主张的是针对其提出的复议申请，被告某区政府作出了对其赔偿请求不予支持的决定，由此可以看出，复议决定维持了原行政行为。

原告在申请行政复议时提出了三项请求，因前两项被某区政府复议决定确认违法，原告没有异议。但原告对复议决定的第三项内容不服，该内容并非金海湖镇政府作出的行政行为，而是针对强拆行为原告单独提出的赔偿请求。因该行政赔偿请求基于强制拆除行为产生，故复议机关对赔偿请求的审查依附于对原行政行为的审查。该项请求的内容直接涉及被告金海湖镇政府是否应当赔偿的问题，且本案中原告也未提交其向金海湖镇政府提出过行政赔偿申请的相关材料。原告对金海湖镇政府提出的行政赔偿请求并非独立的赔偿请求，而是涵盖在行政复议决定第三项中的赔偿请求。虽然复议机关对其请求未予支持，但是复议机关已经对原告提出复议申请的基础行为即金海湖镇政府的强拆行为确认违法，应当属于复议改变的情形。原告向法院提起诉讼，属于被告不适格，经法院释明以后，原告仍不改变被告，故依法驳回了原告的起诉。

（二）应以赔偿义务机关为被告

此观点主要认为，复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理两项复议请求彼此是可分的，相互独立，因此应当以赔偿义务机关为被告。

首先，《国家赔偿法》第七条第一款规定，行政机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第八条规定，经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行为机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。且该法在赔偿程序中规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括复议机关。因此，对于复议机关仅对复议申请人的行政赔偿请求不予支持的，并未加重对申请人的损害，应以最初造成侵权行为的行为机关为赔偿义务机关作为被告。其次，《行政诉讼法》中复议机关为被告的情形中亦没有对复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理两项复议请求的起诉情形进行规定。最后，从诉讼的经济性和有效性而言，以起诉复议机关履行法定职责的方式解决赔偿义务机关的赔偿问题，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加烦琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决行政赔偿问题，容易形成循环诉讼。因此，以解决赔偿义务机关行政赔偿问题为目的的诉讼以赔偿义务机关为被告更加有效和经济，人民法院对此应当承担释明责任。

（三）宜通过司法解释或者知道案例明确适格被告

司法实践中，对于赔偿义务机关和复议机关谁为适格被告的问题，不止上述两种意见，亦有将赔偿义务机关作为第三人的情形。笔者通过检索发现，在夏某与山东威海市人民政府申请再审一案中，最高人民法院认为：“复议机关对被申请复议的行政行为的处理和对一并提出的行政赔偿请求的处理虽可载明于同一行政复议决定中，但彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。按照不告不理的原则，当事人仅挑战其中之一时，人民法院不宜主动审理另外一个并作出裁判……从行政诉讼实质解决行政争议的立法宗旨看，《国家赔偿法》和《行政诉讼法》在这一问题上未作规定表明，以解决赔偿义务机关行政赔偿问题为目的的诉讼不宜以复议机关为被告。”显然最高人民法院对于此类案件的处理，采纳了第二种观点，但该案并未成为指导性案例，对审判实践的拘束力尚不足。笔者建议，最高人民法院应针对此问题尽快出台相应的司法解释或者相关批复，统一意见，以保证同案同判。

（撰写人：王同鑫）