（二）滞纳金与违约金问题

通说认为，违约金属民事法律体系中的概念，发生在平等民事关系主体之间，而滞纳金属行政法律体系中的概念，发生在不平等的行政关系主体之间。然而，在供水、供电、供气等公用事业领域，人们往往把“违约金”与“滞纳金”混为一谈，立法者在地方法规、行政规章中直接规定一定比例的“滞纳金”来界定使用方逾期缴费的违约责任，企业在格式合同中也直接采用“滞纳金”的表述。滞纳金在民事领域中频频出现，是因为公用事业企业在计划经济体制下具有行政管理的属性。改革开放以后，我国的水、电、燃气等公用事业经过一系列的改革，转变为政企分开的国有企业，基本不再具有行政管理的职能，这些公用事业单位从行政管理者的角色转变为合同的一方主体。[13]少数单位顺应改革的潮流，制定或修改了相关的规定，而包括地方立法机关在内的不少单位，仍未从“滞纳金”的定式中走出来。

就燃气行业而言，原《城市燃气管理办法》（2011年9月7日已废止）曾规定，燃气用户应当按时交纳气费。逾期不交的，燃气供应企业可以从逾期之日起向不交纳气费的用户收取应交燃气费的3‰—1%的滞纳金，情节严重的，可以中止对其供气。2003年《上海市燃气管理条例》规定，用户应当按时支付燃气使用费。逾期不支付的，燃气销售企业可以按日加收应支付款额3‰的滞纳金；逾期六个月仍不支付的，经市公用局或者县（区）燃气行政管理部门审核批准，燃气销售企业可以中止供气，但应当在中止供气的十五日以前书面通知用户。2004年《四川省燃气管理条例》规定，用户应当依照供用气合同缴纳燃气费。逾期不缴的，燃气经营企业可以催缴，并可对生产、经营性用户收取每日不超过应缴燃气费1%，对居民用户收取每日不超过应缴燃气费3‰的滞纳金；自催缴之日起30日内仍不缴纳燃气费的，燃气经营企业可以停止对其供气。其他不少地方的燃气法规也就滞纳金作出了明确规定。

《城镇燃气管理条例》的出台，删除了有关滞纳金的内容，但是仍有一些地方在《城镇燃气管理条例》出台后修订地方法规时，未予以相应修订。例如，根据2015年7月31日贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《贵州省人民代表大会常务委员会关于修改〈贵州省统计管理条例〉等五件法规个别条款的决定》第三次修正的《贵州省燃气管理条例》第三十一条仍规定：“管道燃气用户应当按照规定交纳燃气费。逾期未交纳的，管道燃气企业可以从逾期之日起，对生产经营性用户每日按照所欠燃气费的1%收取滞纳金，对其他用户每日按照所欠燃气费的5‰收取滞纳金；自催缴之日起30日内仍不缴纳燃气费的，管道燃气企业可以对其中止供气。”直至2019年9月27日通过的《贵州省城镇燃气管理条例》以“管道燃气用户应当按照供用气合同的约定交纳燃气费，逾期未交纳的，管道燃气经营者可以催缴；自催缴之日起15日内仍不缴纳的，在不损害其他燃气用户权益的情况下，可以对其中止供气，并可以按照约定收取违约金，但约定的金额不得超过未缴燃气费”取代了该内容。

司法实践中，不少法院认可了燃气企业收取滞纳金的行为。例如，某燃气公司与某有限责任公司供用气合同纠纷一案，法院认为：双方在合同中约定的用气方“应从欠费之日起每日按照欠费总额的1%向供气方交纳滞纳金”，滞纳金属行政法律体系中的概念，发生于国家行政管理部门与行政管理相对人之间；违约金属民事法律体系中的概念，发生在平等民事关系主体之间。因此，原、被告双方就用气方欠费应当承担的“违约滞纳金”其实质是对用气方逾期付燃气费应承担的违约责任的约定，被告抗辩该条约定无效的理由不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，不能成立。[14]某实业有限公司与某燃气公司等供用气合同纠纷上诉案，就某实业有限公司主张的滞纳金过高的上诉意见，二审法院认为：燃气公司按逾期每日3‰计算违约金，系根据上海市地方法规的明确规定，属于法定违约金，依法可予支持。[15]某煤气总公司与某石磨面庄供用气合同纠纷，法院认为：原、被告双方约定滞纳金为每日应缴煤气费的1%，符合《四川省燃气管理条例》（2014年9月24日四川省第十届人大常委会第十一次会议通过）第十六条的规定。综上，本院对原告关于要求被告支付原告煤气费15822元、支付滞纳金14389.56元的诉讼请求予以支持。[16]

也有法院认为燃气企业依据地方法规关于滞纳金规定主张的违约金过高。例如，2011年修订的《合肥市燃气管理条例》规定，使用管道燃气的用户应当在每月月底前交纳上月气费，逾期不交纳的，对非居民用户按每日1%计收滞纳金，对居民用户按每日3‰计收滞纳金。逾期不交费的，燃气企业可以依法对其暂停供气。在某燃气集团有限公司与王某某供用气合同纠纷案中，虽然原告根据《合肥市燃气管理条例》的规定，要求被告按照日3‰向原告支付逾期违约金。但是，肥西县人民法院却在被告未到庭发表答辩意见、质证意见的情况下，认为原告主张的违约金过高，对违约金的计算标准作出适当调整，按照银行同期贷款利率计算为妥当。[17]

随着法治进程的推进，不少计划经济时代的法治思维得以调整。上至行政法规《城镇燃气管理条例》，下到包括前述四川、上海在内的不少地方法规都摈弃了“滞纳金”的思维，在法规修订时删除了有关滞纳金的内容，把逾期缴费违约如何处理的权利留给当事人双方去约定。对于燃气企业而言，为稳妥起见，在供用气合同中约定违约责任应采用“违约金”表述为宜。

鉴于供用气合同所特有的格式合同属性，对于合同约定的违约金，司法实践中，法院的裁判观点也是千差万别。有的法院完全支持合同约定的违约金。例如，某天然气有限公司与某铝业有限公司供用气合同纠纷一案，法院认为：在被告并未举证证明格式合同具有合同法规定的无效或可撤销的情形，双方应按天然气销售合同约定履行各自义务。故对于违约金部分，应当按照天然气销售合同约定的每日1‰分段计算。而被法院调整违约金的案例更多，如某燃气集团有限公司与某食府供用气合同纠纷案，被告经法院合法传唤无正当理由拒不到庭，法院认为：被告未按期支付燃气费已构成违约，应支付相应的滞纳金，但合同中约定每日3‰的滞纳金过高，予以调整至银行同期贷款基准利率的2倍。某燃气公司与中山市某有限公司供用气合同纠纷，法院认为双方约定的违约金标准（每日1‰）过高，将其调整为中国人民银行同期同类贷款利率4倍的标准。而某燃气公司与绵竹市某有限责任公司供用气合同纠纷一案中，法院则认为：被告抗辩每日按照欠费总额的1%计算过高，愿意按银行同期贷款利率承担违约金，实质是对原告主张违约金过高申请法院调整，最后法院判决违约金以中国人民银行同期同类人民币贷款逾期罚息的130%为标准进行计算。某燃气公司与某化工有限公司供用气合同纠纷案，对原告要求被告按欠条载明的“按日加收1‰”支付滞纳金的诉讼请求，法院认为该滞纳金标准虽系双方约定，但该约定过高，仅支持按年利率24%计算滞纳金，对原告主张的超出部分，依法不予支持。被告经合法传唤拒不到庭参加诉讼，不影响本案的审理和事实的认定。[18]

综合分析各地法院调整违约金的案例，我们可以发现法院在干预违约金方面自由裁量空间颇大，一是调整的幅度，有的调整为银行同期贷款基准利率的2倍，有的调整为银行同期贷款基准利率的4倍，有的调整为同类人民币贷款逾期罚息的130%，有的调整为年利率24%；二是不少法院无论当事人申请与否，都主动依职权进行调整。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”，法院在当事人未到庭参加诉讼，未主张违约金过高的情况下，依职权调整违约金的做法缺乏法律依据。