第三章 行政处罚的实施机关

第十七条【行政机关实施行政处罚】

行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

法条沿革

本条是对行政机关实施行政处罚的规定，为《行政处罚法》1996年颁布时就存在的条文，原条文为第15条。

行政处罚一直是我国各级政府行使行政管理职权，保障法律贯彻执行的一项重要手段，但在《行政处罚法》颁布之前，由于行政处罚实施主体设置的混乱，导致不少没有行政处罚权的组织和人员随意实施行政处罚。为此，行政处罚法中专门就行政处罚的实施主体问题进行了规定。时任全国人民代表大会常务委员会秘书长曹志在草案说明中指出：行政处罚权是一项重要的国家行政权，应当由行政机关来行使。这是行政处罚与刑事处罚（由法院判决）的一个重要区别。因此，草案规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第一，不是所有的行政机关都有行政处罚权，哪些行政机关有行政处罚权，由法律和行政法规规定。第二，行政机关只能对自己主管业务范围内的违反行政管理秩序的行为给予行政处罚。第三，每个行政机关有权给予什么种类的行政处罚，依法律、法规规定。[1]

行政处罚法1996年颁布之后，在2009年、2017年以及2021年等数次修订中，除法条序号外，本条文文本均未发生变动。不过随着时代的发展，本条的实际内涵也在不断变化，这具体体现在：（1）行政处罚的内涵在发生变化。例如，过去行政处罚种类主要限于立法中的明确列举，失信惩戒措施等一些带有惩戒性质的行为难以纳入法治轨道，而随着本次修法对行政处罚定义的明确，上述行为亦有望纳入本法的规制范围内，这也就意味着这些行为必须由具有行政处罚权的主体依法实施。（2）具有行政处罚权的主体及其具体职权亦在发生变化。例如，在推进相对集中行政处罚权和综合行政执法的过程中，一些原属于市政、工商、环保等部门的行政处罚权即被划归城管部门行使。不过无论前述具体内涵如何变化，行政处罚必须由法定主体在法定职权内实施，是《行政处罚法》的一项基本原则，亦是规范行政处罚行为，保障公民权利，防止处罚权滥用的必然要求。

规范目的或功能

行政处罚实施主体法定是行政处罚法定原则的一个重要组成部分，亦是全面推进依法治国、依法行政的应有之义。行政处罚实施主体法定，有助于防止行政机关滥用权力滥施处罚，对于促进行政机关依法行使职权，保护公民法人合法权益具有重要意义。在1996年《行政处罚法》制定时，我国行政处罚实施主体面临的主要问题是处罚主体过多、职权不清、执法队伍臃肿等。在《行政处罚法》制定后，党和政府在法律框架内采取了一系列执法体制改革举措，在城市管理等多个领域开展相对集中行政处罚权工作，有效解决多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显地提高了行政执法的质量和水平。目前，我国行政体制改革已经进入新的发展阶段，党中央、国务院提出在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度的新要求。这些要求在本次修法中亦得到了确认，从而确保将行政机关的行政处罚权行使保持在法定轨道上。

规范内容

本条规定了实施行政处罚的行政机关，其中包含三个重要要素。

一、何为“行政处罚权”

行政处罚权是行政权力的一个重要组成部分，它是国家为了实现其行政职能而创制的一种制裁性权力，与司法制裁权一道起着维护社会秩序、社会安全和保障公民合法权益的作用。[2]行政处罚权由国家强制力保障实施，是国家行政机关制裁行政违法行为的内在需要，其以剥夺或限制被处罚人的权利和利益，增加因违法而课以新的义务为内容。由于行政处罚权的行使会对被处罚人造成直接不利后果，特别是可能涉及财产权、人身权等基本权利，如果不对这种权力加以严格限制，很可能导致对公民、法人和其他组织权利的不当侵害，因此必须对其加以严格限制。具体而言，行政处罚的实施范围限于具有社会危害性的行政违法行为，其实施主体、处罚原则、处罚方式和处罚程度等均须受到法律限制，同时，被处罚人应当得到有效的救济手段。

在行政处罚权的理解上，需要与以下相关概念作出区分：一是行政管理权。行政处罚权是行政管理权的组成部分，但并非享有行政管理权的行政机关就一定具有行政处罚权。例如，在相对集中行政处罚权改革中，一些行政机关在特定事项上的处罚权已经集中由城市管理等部门行使，其虽然具有该事项上的行政管理职权，但并不具有相应的行政处罚权。二是行政处罚设定权。行政处罚设定权是指对行政处罚的条件、手段和幅度作出决定的权力。这一权力必须受到严格限定，如果任由行政机关自行设定行政处罚，部分行政机关可能会随意扩大自身处罚权，从而危及行政管理秩序和相对人合法权益。因此，《行政处罚法》第二章“行政处罚的种类和设定”部分对行政处罚的设定权进行了明确规定，不同种类的行政处罚必须分别由法律、法规和规章进行规定，其他规范性文件不得设定行政处罚。行政机关在实施行政处罚时必须根据法律、法规和规章中的规定进行，不得随意自行设定行政处罚。三是行政处罚执行权。根据我国现有的法律规定，部分情况下行政处罚的实施主体就具有行政处罚的执行权，但还有一些情况，行政处罚是由法院或其他机关执行。例如，《道路交通安全法》第109条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）申请人民法院强制执行。”根据该规定，行政处罚的实施机关需要强制执行的，必须通过法院进行，而不能自行执行。

二、何为“行政机关”

行政机关，即国家行政机关，是指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项行政事务乃至相应的社会公共事务进行组织、管理、指挥和监督的国家机关，具体包括中央行政机关和地方国家行政机关。中央行政机关包括国务院、国务院各部委、国务院的直属机构、国务院各部委管理的国家局，以及国务院的办公和办事机构等。地方国家行政机关包括：（1）地方各级人民政府。根据宪法和有关组织法的规定，按照行政区域的划分，我国地方各级人民政府分为省（自治区、直辖市）、市（自治州、直辖市的区）、县、乡（镇）四级；（2）地方各级人民政府的职能部门。根据宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人民政府可以根据工作需要，设立若干职能部门，承担某一方面行政事务的组织与管理职能；（3）地方人民政府的派出机关。地方人民政府的派出机关是指县级以上地方人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，我国地方人民政府的派出机关有三种类型：省、自治区人民政府经国务院批准设立的派出机关，县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所，以及市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。根据《行政处罚法》的规定，行政处罚原则上由县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关实施，不过乡镇人民政府、街道办事处经过省、自治区、直辖市授权，亦可作为行政处罚的实施机关。行政机关的内部机构和派出机构，除非有法律、行政法规的明确授权，否则不具有独立的法律地位，不能以自己的名义实施行政处罚，其所实施的行政处罚，法律后果应由其所属的行政机关承担。最后，并非所有行政处罚的实施主体都属于国家行政机关，行政处罚的实施主体还包括法律、行政法规授权的组织和受委托的组织，其在法律法规授权范围内或委托范围内行使行政处罚权，相关内容规定于本法第19条至第21条。

三、何为“法定职权范围内”

行政处罚的实施主体在实施行政处罚时，必须在法定职权范围内进行。这里的“法定职权范围”，一方面是指行政处罚的实施需符合法定的条件、手段和幅度，另一方面是指行政处罚的实施需符合实施主体管辖权。这里的管辖权具体包括四个方面的内容：一是事务管辖权。正如前文所说，具有某个事项管理权的行政机关未必具有相应的行政处罚权，这就要求行政机关在实施行政处罚时，要注意其是否依法具有相关事项的行政处罚权。二是地域管辖权。《行政处罚法》第22条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”这就要求行政处罚的实施主体在实施行政处罚时，必须严格遵守其地域管辖权，不得随意跨地域执法。三是级别管辖权。一些立法根据行政违法行为的严重程度和影响大小不同，将比较重大、复杂的违法案件交由较高级别的行政机关管辖，行政机关在处理相关事项时不得逾越本级机关的管辖权。四是行政机关与其他机关的管辖权界限。例如，《行政处罚法》第27条第1款中规定，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。这意味着当违法行为涉嫌犯罪，而不仅仅是行政违法行为时，行政机关不再具有管辖权，必须及时移送司法机关处理。

实务应用

陈某诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案[3]

2002年8月21日晚，泉山区城市管理局行政执法人员以陈某擅自在徐州市淮海路与立达路交叉处附近占道经营，影响市容为由，将陈某在经营中使用的冰柜1台、手推车1辆及遮阳伞1把予以扣押，并于第二天向陈某出具了物品暂扣单，暂扣单上盖有综合整治指挥部（系城市管理局自行设立的内部工作协调机构，与该局合署办公）的印章。陈某不服，遂以泉山区人民政府、泉山区城市管理局为被告提起行政诉讼。陈某认为，综合整治指挥部无行政处罚权，有关工作人员在暂扣物品时未现场制作扣押物品清单和笔录，亦未在作出暂扣决定后7日内对暂扣物品进行处理，违反法律规定的行政处罚程序，故暂扣行为应予撤销，同时应返还违法扣押的冰柜、遮阳伞，赔偿手推车损失200元及食品、饮料损失1000元。城市管理局辩称，其在统一采取强制措施前已下发了通知，陈某未停止非法经营，对其采取行政强制措施并无不当；扣押陈某冰柜时已将里面的食品和饮料移交给陈某本人，暂扣物品后曾通知陈某领回冰柜和遮阳伞，由于对方拒领，故不存在违法扣押的情况，也不应该承担有关责任。

法院认为，综合整治指挥部是城市管理局的内设协调机构，且2002年8月21日晚暂扣陈某物品行为是城市管理局工作人员实施的，该局是依法成立具有行政主体资格的行政组织，故本案中城市管理局应作为适格的被告，暂扣陈某物品行为的法律后果，应由城市管理局承担。故综合整治指挥部不具行政诉讼的被告资格，区人民政府与本案被诉行政行为无直接的法律关系，也不应承担法律责任。城市管理局在收到起诉状副本后的法定期限内，未向法庭提交暂扣陈某物品的证据和依据，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第26条规定，应认定该暂扣行为无证据和依据，属于违法行政行为，应予撤销。城市管理局应返还违法扣押陈某的冰柜1台、遮阳伞1把。违法暂扣的手推车和冰柜内的食品、饮料也应予返还；但鉴于城市管理局现在已无法返还手推车和冰柜内的食品、饮料，故应予折价赔偿。最终，法院判决：一、撤销城市管理局对陈某作出的暂扣物品决定；二、城市管理局于本判决生效之日起三日内返还陈某的冰柜1台及遮阳伞1把；三、城市管理局赔偿陈某冰柜推车的损失200元和食品饮料损失800元，合计1000元，于本判决生效之日起三日内支付。一审判决后，城市管理局提起上诉，但并未到庭，二审法院按撤诉处理，双方按一审判决执行。

本案的一个重要争议焦点是，行政机关内部机构以自己的名义作出行政处罚，行政相对人认为该行政处罚侵犯了自己的合法权益，如何确定行政诉讼的被告。本案中，执法人员向陈某出具物品暂扣单时，暂扣单上加盖的是综合整治指挥部的印章，该指挥部只是城市管理局自行设立的内部机构，既不是行政机关，也未经过法律、法规的授权，并不具有行政处罚实施主体的身份。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条第2款之规定，行政机关的内设机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，本案应以城市管理局为被告，暂扣物品的法律后果亦应由城市管理局承担。需要指出的是，该案发生于《行政强制法》颁布之前，暂扣在当时被视为行政处罚的一部分，而在2011年《行政强制法》颁布后，此类暂扣行为应属于行政强制行为，不过二者在实施主体的规定上存在相通之处，不具备行政主体资格的行政机关内设机构，无论是实施行政处罚，还是实施行政强制，都必须以行政机关的名义作出，后果由行政机关承担。