第十六条【无权设定行政处罚的禁止规定】
除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。
法条沿革
本条是关于其他规范性文件无权设定行政处罚的禁止规定，本次修订只作了文字修改。
修改前的《行政处罚法》第14条规定：“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”《行政处罚法（修订草案）》保留了上述规定，根据条文顺序变化，对本条中所列条文的序号作了相应调整。考虑到根据立法法的规定，立法形式除了行政处罚法本章列举的法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章以外，还有自治条例、单行条例、经济特区法规，符合条件的也可以视为地方性法规。为了法律条文更加精准，也为了表述更加简练，因此《行政处罚法（修订草案三次审议稿）》第16条规定：“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”
规范目的或功能
按照立法法的规定，我国立法形式包括法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章。在1996年制定行政处罚法时，确定了不同位阶的法律规范有不同行政处罚设定权限的制度。本条从反面的角度，作了禁止性规定，进一步明确不属于立法形式的其他规范性文件不得设定行政处罚。
规范内容
本条对其他规范性文件无权设定行政处罚作了规定。
其他规范性文件，俗称“红头文件”，是指有权机关依照法定权限、程序制定并公布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。实践中，其他规范性文件是有权机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益。主要表现形式为：一是国务院除行政法规、决定、命令以外的其他规范性文件，如通知、通告、批复、会议纪要等。二是国务院各部委除规章以外的其他规范性文件。三是省、自治区、直辖市人大及其常委会和设区的市人大及其常委会除地方性法规以外的其他规范性文件。四是省、自治区、直辖市和设区的市人民政府及其部门除规章以外的其他规范性文件。五是没有地方性法规和地方政府规章制定权的县（市）、市辖区、乡镇街道人大和政府的规范性文件。六是村委会、居委会的规范性文件。七是各种社会组织、企业事业单位的规范性文件等。根据本条规定，上述其他规范性文件均不得设定行政处罚。以上各种规范性文件设定了行政处罚，公民、法人和其他组织有权拒绝接受行政处罚，并有权提出纠正意见或者向有关国家机关检举控告[10]。
实践中有一类特殊情况，一些社会团体、行业协会根据法律法规授权，按照章程对成员进行处罚。例如，体育法规定，在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按照章程规定给予处罚。在体育运动中使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚。又如，律师法规定，律师协会可以制定行业规范和惩戒规则，履行对律师、律师事务所实施奖励和惩戒等职责。对上述处罚、惩戒措施的法律性质，尚有不同认识。从加强对社会团体、行业协会监督，防止行业封闭，以及法律关系属于管理与被管理关系等角度看，似应将这些处罚、惩戒措施作为行政处罚行为。如果作为行政处罚行为，那么相关章程、行业规范和惩戒规则，按照法律授权，设定了行政处罚，应当视为本条规定的例外情形。
行政处罚法实施二十多年来，其他规范性文件不得设定行政处罚的观念已经深入人心，很好地解决了行政处罚设定乱问题。本次修法保留了原有规定，严格行政处罚设定权的指导思想没有发生变化。实践中，2018年《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》明确要求，严禁越权发文，行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或增加其义务。同时，要求全面推行行政规范性文件合法性审核机制，严格审核是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制等事项。
[1] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室编著：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》，法律出版社1996年版，第19页。
[2] 黄海华：《行政处罚行为的重新定义与分类配置》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。
[3] 陈斯喜著：《行政处罚法理论与适用》，法律出版社1996年版，第16页。
[4] 应松年、马怀德主编：《中华人民共和国行政处罚学习辅导》，人民出版社1996年版，第64页。
[5] 胡锦光著：《行政处罚研究》，法律出版社1998年版，第34页。
[6] 王青斌：《行政法中的没收违法所得》，载《法学评论》2019年第6期。
[7] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室编著：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》，法律出版社1996年版，第28页。
[8] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室编著：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》，法律出版社1996年版，第30—31页。
[9] 肖捷：《完善国家行政体制》，载《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2019年版，第124页。
[10] 汪永清主编：《行政处罚运行原理》，中国政法大学出版社1994年版，第45页。