二、兩種控制方式形成的原因及歷史意義

通過上文論述可知，在戰國中期商鞅變法普設縣、道之前，秦在西北戎人之地，實行了兩種不同的控制方式，“初縣”出現稍早而“霸”稍晚，在並行了相當長的歷史時期後，最後到商鞅變法後都歸於郡縣。這兩種控制方式的區別在於，“初縣”之地是秦的領土，由國君派員以治，但這些人的身份是封建制下的大夫，與戰國後的官僚不同（後期或許有官僚制的萌芽），其民衆也屬“秦人”。“霸”下的“西戎”之地，位置比“初縣”之地更加廣大和遙遠，在後者的外側，地理上屬於“初縣”之地外擴的結果，還不是嚴格意義上的秦領土。

商鞅變法對地方的影響，文獻記載比較簡略，其中最主要的恐怕還是地方行政與社會組織的變化。《史記·秦本紀》記載：“並諸小鄉聚，集爲大縣，縣一令。”64這個舉措的本質，是劃定幅員與人口，設立新的地方組織，並不是合併邑落。65變法使秦的地方行政機構成爲以縣、道爲單位的地方政治組織66，縣的官員有可以撤換的令、長、丞、尉（按滿萬戶稱令，不滿萬戶則稱長），下有鄉里，幅員也比較明確。原來的貴族世官制以及國野制度，被新的官僚制度及地方組織所代替。

作爲秦本土的“初縣”之地，秦在這些地區的統治是相當穩固的，故由“初縣”演變成典型的縣，順理成章；“霸”下之地，秦對其控制的程度並不如“初縣”之地那樣深厚，有的還需要戰爭的洗禮才能使之成爲秦的土地（如北地郡，秦滅義渠而有之）。“初縣”與“霸”下之地的最終歸宿，籠統地看，最後都成爲秦之郡縣，但結果還是有所區別：“初縣”之地後來變成了典型的縣，“霸”之地則被分設縣、道，與“初縣”之地不同。兩種控制方式導致了不同的結果，其中原因，是其背後所隱藏的族群政治及文化背景差異。

先說“初縣”之地。

西周以來，由於“蠻夷”的侵略，中原人士常談“夷夏之辨”，那些與中原政治上對立、文化有差異的人群，被中原“華夏”當作“蠻夷”。“初縣”與“霸”下的戎人，秦人上層對他們族群屬性的看法也是不同的，這從縣、道之別就可看出。

道是與縣同級的基層組織，秦在商鞅變法後開始設置，漢代因之。《漢書·百官公卿表》記載：“（縣）有蠻夷曰道”，縣、道之別，不但體現在行政制度上，還有重要的人群分類意義。從行政制度史的角度看，道的管理方式至今不完全清楚，從秦封泥等資料看，道可能也設長、丞之類，但其下基層組織的有無，只能限於推測。周振鶴先生曾指出，道下可能不設鄉里，整體還保留着土著的行政管理及生活方式，租稅也有優惠，這些都與縣不同。67從兵器銘文、秦簡、璽印、封泥等資料看，戰國晚期，秦在中央還設有“屬邦”，專門管理道，秦還專對這些人群，制定了專門的法律——《屬邦律》。道與縣有區別的管理方式，是基於秦的精英、統治階層對道所屬民衆族群屬性的認知。根據雲夢秦簡，從法律的層面來看，道的民衆也屬秦人，都受秦律的約束，但卻與典型的秦人有所區別，被秦上層看作“蠻夷”。同爲“西戎”，在歸秦之後仍被視作有差異的人群，並被分而治之，實在是重要而有趣的歷史現象。

在秦“初縣”之地中，屬於“西戎”的有邽、冀兩支。如上所述，從春秋早期到戰國中期，“初縣”之地約略有10處，都在關中、天水一帶。武公時代“初縣”邽、冀、杜、鄭四地大略位於秦地的東西兩頭，以這些地區爲邊鄙，構成了秦最早的國土。戰國早中期，秦繼續向關中的北、東南、東南方向擴展，“初縣”頻陽、陝、蒲、藍田、善明氏、櫟陽等地，最遠的陝達到了今河南的三門峽一帶。這些地區，關中—三門峽屬於原來西周王畿，邽、冀雖遠在西方，但仍然位於西周以來中原王朝政治版圖的西界之內。68邽、冀所在的天水一帶，屬於黃土丘陵、山地夾擊下的葫蘆狀河谷盆地，自然條件與關中略同。西周時期，隨着周人對隴山以西的經營，以定居、農業爲特色的周文化也傳播到了這裏，隴西的西河灘遺址、甘谷的毛家坪和董家坪等遺址，都屬周秦文化系統，與本地固有的屬於羌—戎系統、移動性較強的寺窪文化不同，也與東周時代興起並南進的北方遊牧文化不同。69西周以來“蠻夷”與“華夏”的對立，農業、定居是一個重要的區別標誌，周人就把自己“打造”成具有此文化特點的人群，這在《史記·周本紀》以及《詩經·周頌》等文獻中都有所反映。西周中期興起的秦人，也認爲自己屬於“華夏”族群，文化也向周靠攏。處於周秦文化分佈區內的邽、冀之戎，從毛家坪等考古發現來看70，較早地接受了周文化的影響，文化面貌上總體與中原相同。由於與中原的政治聯繫，以及文化上的相融，因此春秋初年秦人征伐邽、冀後，也就順利地“初縣”治之。秦人不但在此建立了自己的統治，還把新的秦文化傳播到這裏，到了戰國中期，歷經長期的政治控制與文化浸潤，致使這裏的文化面貌與關中典型的秦文化已經基本沒有區別，民衆自然也不會被看作“蠻夷”，而是秦人的重要組成部分，設縣已經水到渠成。若去設道，那才是歷史的意外。

再說秦“霸”之地。

相比於“初縣”之地，秦“霸”之下的“西戎”，與秦產生主從關係的年代比前者爲晚；同時，相較於“初縣”，“霸”所體現的秦與戎之間的政治聯繫也要鬆散一些。如上文所言，“霸”下之地，主要位於渭河、涇河以及清水河流域，自然條件、各個支系的族群與文化背景也要複雜得多，社會文化發展水平並不均衡。在商鞅變法之後，這裏法理上都屬秦地，秦在這裏分設縣、道，正是爲了適應西北戎人分散破碎、分支衆多、文化差異性大的歷史實情，對秦的統治者來說，一定程度上也是不得已而爲之的，這顯示了“霸”的歷史局限性。武帝元鼎以後征南越、西南夷後，南方的少數民族大面積地歸入漢的版圖，設道已不適應，漢在其地設初郡，道遂逐漸消亡。

與山東諸大國相比，秦立國最晚，對西北戎人的族群兼併和文化同化，發生的過程要比晉、齊等國爲晚，後二國與“蠻夷”的交往，其歷史更爲長久，向上可以追溯到西周，那時的秦還是周室的附庸，政治實力弱小，對戎人影響有限。在進入東周之後，同樣是對待周邊“蠻夷”，晉則顯得更加徹底，其東南滅赤狄、西北攘卻白狄，而不是用“霸”這樣具有“綏靖”性質的方式。齊對“東夷”，也大略如此，基本上也是完全消滅與融合。秦對“蠻夷”兩種方式的並存，顯示了秦對戎人控制方式的結構性缺陷，像“初縣”那樣完全擁有其地與民的情況，在秦十分少見，在更大的地域、更廣泛的人群之內，用的還是“霸”這種形式。這就導致了在“霸”下之地以內，“霸”與“初縣”的戎人之間社會和文化的差異，即“後進”與“先進”之別。戰國中期商鞅變法後，那些文化落後、與秦相異的曾經的“霸”下族群，自然被秦上層目爲“蠻夷”而設道以治。下試舉例說明。

朐衍道。朐衍是秦所“霸”的“西戎八國”之一，秦印中有“眗衍道丞”71，確證秦有此道。其地舊說在寧夏鹽池附近，這裏自西周以來就是畜牧文化發達之地，東周時期又受北方遊牧文化的浸染，秦昭王時有其地後設道。這裏的自然條件適宜畜牧，文化面貌與中原相異，所以秦漢相沿，都在此設道。

䝠道。秦封泥有“䝠道丞印”72，位置在今甘肅隴西、漳縣一帶。近年發現的漳縣墩坪墓地，年代大致在春秋晚期至戰國，應屬䝠戎的遺存，文化面貌總體呈畜牧文化特徵，與北方遊牧文化聯繫緊密。73䝠戎與秦的關係也曾並不友善，戰國中期秦獻公、孝公之時，秦兵臨渭首，斬䝠戎之王，䝠道之設當在此後。

狄道。位於今甘肅臨洮，是隴西郡的首縣，更在䝠戎之西，其文化面貌與戎的密切關係，也是可以想見的，因此設道也是必然。

秦在西北所設之道，大部分在原來的“霸”下之地74，並且只是其中的部分區域（更不存在於“初縣”之地）。再從縣、道的比例來說，以道最爲集中的隴西郡爲例，縣的數量還是大於道，北地、上郡更是縣占絕對多數。這反映了在東周以後中原文化向西北擴張的大背景之下，“西戎”的文化、族群融入中原的動態過程，最終的結果必定是二者的融合、同質化及道的消亡。還有一點十分值得注意，就上舉四道，其中有考古證據的二道——朐衍、䝠道，文化面貌還有北方遊牧文化色彩，與“西戎”固有的畜牧文化傳統存在差異。後者的文化特色，是建立在畜牧經濟的基礎之上的。這種經濟類型，是一種在畜牧之外，兼有農業、狩獵等成分的綜合經濟，與更北地區流行的遊牧經濟並不等同。75

“初縣”和“霸”，這兩種控制方式可以看作後來郡縣制的基礎或先聲，是郡縣制形成之前一個重要的歷史階段。我們不能單方面地只去看這兩種控制方式對文化、族群政治關係的作用。在郡縣制與文化、政治的互動關係中，幾者是互相作用、互爲因果的。不同的控制方式，是不同的族群政治關係、文化作用的結果，而不同的控制方式，又會反過來作用於文化的變遷、族群屬性的變化及主觀的族群認知和分類。不同因素互動、作用的結果，則是“西戎”文化、族群、社會與秦及中原的逐漸融合和同質化，使以定居、農業爲特徵的秦文化擴展到蘭州一線，在“霸”—道之下所存在的政治版圖與族群邊界不重合的現象也漸歸消失，“西戎”之地最終成爲中原王朝比較穩定的邊疆。

總的說來，秦對“西戎”的征服與控制，使西周以來的“戎禍”歸於終結，中原的土地、財貨和人民免受掠奪之苦，還擴展了中原的政治版圖。兩種控制方式的歷史意義可以歸結如下。

第一，政治意義。

“初縣”之地是秦的領土，“霸”下之地則處“歸途”之中。商鞅變法後在這些地區設立基層組織，並實施有效的行政管理，使西北戎人之地成了秦及中原王朝最穩定的版圖，也成爲現代中國不可分割的一部分，這與此前“初縣”與“霸”的歷史過程是密不可分的。這個過程可以上溯到西周晚期，自那時開始的秦對戎人長期堅持不懈地驅逐、兼併、控制，是歷史上中國西北邊界線向蘭州、河湟推進的原動力。

從地方行政制度史的角度看，秦對“西戎”的控制，也牽涉到縣、道起源等重要的問題，在地方行政制度史上，具有標本意義。秦之“初縣”，上承西周之“縣”並有所發展，使秦成爲縣制的起源地之一。由於秦統一天下後推廣郡縣制，後來又有漢之因襲，縣作爲基本的地方行政制度，影響了中國歷史兩千年。對“西戎”“初縣”以治的控制方式，竟成了秦地方行政制度的淵源之一，其重要意義不能忽視。道是秦人的獨創，雖然在漢以後消亡，但南朝宋的左縣、唐的某些羈縻州縣，以及元代以後的土司，可能就濫觴於秦漢的道。76

第二，族群意義。

自西周晚期以來，西北戎人大規模地向中原遷徙，對“華夏”形成重要威脅。秦人的伐戎、“霸”戎，連同晉、齊等大國的“尊王攘夷”等行動，阻止了戎人向中原的遷徙步伐。從春秋中期“霸”西戎開始，秦反而進軍西北戎地，使戎人族群不是逐漸融入中原，就是向東遷徙，或者南下、西進。在秦壓制下的“西戎”族群，自身也發生分化，未遠徙而受秦控制的西北戎人，逐漸融合到“秦人”之中，成爲後者的一部分。雖然在秦上層的心目中這些人群還存在着差異，在族群屬性上還不均等，致使秦分設縣、道以治，但在政治、法律等意義上，這些人都屬於秦人，都是秦的子民。從一個更長的歷史時期來看，中原地區規模更大的類似“漢人”民族共同體的形成，我們不能不說秦、晉、齊等大國對“戎狄”的兼併，是起了很大的推動作用的。另一方面，東周以降，西北、西南的族群流動也與秦對西戎控制所形成的壓力有關。

第三，文化意義。

秦對“西戎”的兩種控制方式，既基於不同的文化傳統，又反過來對文化產生了影響。秦對戎人的政治控制，促使這些地域的文化發生變遷，伴隨秦文化的擴散，這些地區最終融入到中原大的文化系統之中。在“初縣”之地，這個過程發生得較早，結果也較徹底。“霸”下之地，自春秋中期以後開始進行，進程也不盡一致，例如在現在的平涼一帶，原來屬於烏氏之戎的地方，發現有春秋中晚期的青銅盤等秦式禮器77，這顯然是秦“霸”的結果。秦文化的擴散，可能是導致原來“西戎”傳統文化（例如寺窪文化）消亡的原因之一78，一定程度上也阻擋了北方遊牧人群及文化的南侵，使其“繞道而行”，即通過所謂的西北—西南文化傳播帶進行，並最終改變了西北、西南地區的族群、文化格局。