三、国企功能分类混改
国企混改与国有经济主导地位密切相关，其股权比重、改制流程及配套法规，要根据国企实际功能分类制定实施。国有股份比重下降后，设计出保持混合所有制企业控制权的治理机制（如金股、特殊股权等），才是国企混改稳步进行的重点。国企减持国有股份，转变为国家出资的混合所有制企业，国有经济将更多以国资投资运营的方式发挥作用，即国家只能通过参与股东会治理，与其他非公资本股东平等行权，影响混合所有制企业经营决策。但是，不能随时行使控制权，来管控董事会达到影响效果。因此，对某些特殊公益领域的重要国企，国家将在较长时间内，并要在不同程度上拥有必要的控制权。根据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，国企分为公益类和商业类。在不同类型国企混改股权结构中，要求国有股份比重不同，治理机制也有差别。公益类国企(54)采取国有独资、政府行政治理，提供公共物品和社会服务，接受公共补贴。商业类国企采取国资控股或参股、现代公司治理、商业化运营，追求经济效益。但是现有国企还未明确定位，涉及业务繁多。所以，需先推进国资战略性结构调整，即以管资本为主建立体制。基于国资投资运营公司(55)及大型国企集团，使国资合理流动，同时，与国企混改相结合，动态实现国企功能定位和分类改制的过程。
例如，在通信基础网络设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽及跨流域调水工程等国家核心战略安全领域，要国有独资或绝对控股。当然，也鼓励民间资本以特许经营、参股重大水利工程建设运营项目。例如，建立健全PPP机制，合理选择BT(56)、BOT(57)和股权投资等模式。在水资源、森林资源、战略性矿产资源等国家关键性自然资源领域，要国有独资或绝对控股，不仅可有效缓解我国经济面临的资源环境压力，而且为可持续发展拓展环境空间，并提供资源保障。在核电、重要技术平台、基础数据以及战略物资储备等国家发展核心利益领域，要国有独资或绝对控股。这样，就有利于发挥国有经济主导作用，加快科技进步，推进经济转型升级，支撑社会生产力和综合国力。在国防军工、大型安全基础设施和公共服务等竞争性弱的产业领域及自然垄断行业，仍要国有独资或控股，允许民企以分包服务或参股等多种方式与国企合作。在政策性金融机构、开发区开发公司、政府股权基金公司等战略性金融平台领域，涉及复杂业务（如招商投标、土地开发、公共管理等），以国有独资和附条件情况下的控股为宜。在一般资源能源的加工化工产业领域，我国已有一批实力比较雄厚的大型国企，国资可以相对控股，甚至逐渐变为一般参股。在战略性新兴产业中，尤其是发展迅猛的科技创新领域，民间资本不愿冒风险投资，于是只能由国企先行投资。随着创新能力提升及相应产业形成，国资可继续独资或控股，或再减少持股转参股，甚至退出。在重要的工业机械装备产业，国企在基础环节，还扮演着重要角色，国资要控股，以支撑产业发展。在非战略性的一般竞争性市场领域，国资不再增加投入，可出售国有股份，只靠创新竞争发展的已有国企，也可出售国有股份，而转为民企。
因此，划分国企功能分类后，要初步明确国企控制权配置。国有股权变化状态是决定国企混改治理机制的基础，但是，随着我国法律体系的逐渐健全与完善，政府监管重点国企的必要手段，将会逐步从过去主要依靠资本市场的竞争性股权控制，转变为兼有依靠法律规范的有限股权（包括优先股、金股等）控制。即使在特殊公益领域和一般战略性产业中，实行有必要的股权放开政策，也能给保持控制权留有巨大空间。另外，国企功能界定与分类一般会保持相对稳定，但是，也会根据我国经济社会发展情况、国资战略定位目标、国有经济结构调整需要，结合产业发展、技术进步和不同阶段任务使命和发挥作用等具体实际情况而不断调整。由此，便会适时动态配置国企的控制权。
(1) 在“资管新规”实施后，在规则层面，确立资管产品“强化穿透”的监管思路。即向上穿透最终投资者，向下穿透底层资产。
(2) 兰丽娜。国企改革释放重磅信号：方向明确三年行动方案将出炉[N].新京报，2019-11-14.
(3) 习近平关于深化国有企业改革的讲话[N].经济日报，2017-08-04.
(4) 戴高城．国务院国资委：混合所有制改革的国企户数占比超70%[EB/OL] ．[2019-10-17]．https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4699880．
(5) 发改委第四批国企混合所有制改革名单，约有160家企业。
(6) 截至2014年2月，中国境内上市公司共2537家，总股本达3.4223万亿股，总市值23.6625万亿元。其中，流通股本3.0276万亿股（市值19.9927万亿元），投资者开户总数为19.6953亿户。
(7) 在国企混改中，国资处置、投资引入、员工持股、关联交易等操作不够规范，要不吓退非公资本，要不管理层另有企图，均造成不同程度上的国有资产流失。
(8) 张骏。国资委副主任谈混合所有制改革：国资30%能控股，就不搞40%[N].解放日报，2014-03-09.
(9) 2010年5月13日，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。
(10) 许红洲。着力优化国有资本布局结构[N].经济日报，2016-08-21.
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(18) 林毅夫。新结构经济学视角下的国有企业改革[J].社会科学战线，2019（1）：2＋48-55.
(19) 国企总体上分为商业类和公益类两类。其中，商业类国企分为两类：商业一类国企，主业处于充分竞争行业；商业二类国企，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务。公益类国企分为三类：公益一类国企，较少依靠财政扶持；公益二类国企，很大程度依靠财政扶持；公益三类国企，几乎完全依靠财政扶持。
(20) 即在某种所有制经济下，一般形式的生产资料在其经济运行中，组织经营和财富所属的具体方式。
(21) 李广子，刘力。上市公司民营化绩效：基于政治观点的检验[J].世界经济，2010（11）：139-160.
(22) 即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。
(23) 来源于英文“Privatization”，在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中，意指公司所有权由政府向私人转移。
(24) 魏伯乐，奥兰·扬，马塞厄斯·芬格。私有化的局限：罗马俱乐部报告[M].王小卫，周缨，译。上海：上海人民出版社，2006.
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(41) 按市场化方式，用好科技、农业、文化旅游等产业引导基金，与社会资本融合，形成市场化的产业投资基金。
(42) 中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见[M].北京：人民出版社，2015.
(43) 中国共产党新闻网．国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见[EB/OL] ．[2015-09-25]．http://theory.people.com.cn/n/2015/0925/c491542763_2822.html．
(44) 2016年10月10日，习近平在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话。
(45) 2014年8月18日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第四次会议时的讲话。
(46) 2016年10月10日，习近平在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话。
(47) 2016年7月4日，习近平在全国国有企业改革座谈会上的讲话。
(48) 2018年6月13日，习近平在山东考察时的讲话。
(49) 2015年7月17日，习近平在吉林调研时的讲话。
(50) 2018年9月27日，习近平在辽宁考察时的讲话。
(51) 2016年10月10日至11日，习近平在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话。
(52) 2016年10月10日至11日，习近平在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话。
(53) 持股比例相同的国有股东与非国有股东间、法人股东与个人股东间、贫富股东间、大小股东间、新旧股东间、内资股东与外资股东间、本地股东与外地股东间都是平等的。
(54) 目前主要有三类：一是纯粹提供公共产品，二是生产国家专营专卖产品，三是涉及邮政普遍业务、铁道经营等行业。
(55) 国有独资，以国有股东身份从事国资运作，不从事具体产品经营，追求盈利绩效。
(56) 即基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，根据项目发起人与投资者签订的合同，由投资者负责项目融资建设，在规定时限内将竣工后项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目投资及回报。
(57) 项目发起人投标获得委托人项目的特许权，随后组成项目公司融资建设，在特许期内通过对项目管理运营及当地政府给予优惠补贴来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，将项目无偿地移交给政府。