一、信用信息平台建设制度保障的新构想

《关于社会信用体系建设的若干意见》提出“要严格区分公共信息和企业、个人的信用信息”，并明确指出“政府信息公开是信用服务市场发展的基础”。2008年5月1日起施行《中华人民共和国政府信息公开条例》，开启了透明政府建设的新历程，将政府信息定义为“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，明确将“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”作为立法目的之一，将“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”作为一项基本原则。该条例确立了主动公开与依申请公开两种基本的方式，并根据行政机关的级别分别列举了主动公开的政府信息中应重点公开的信息的类型，还就政府信息公开的途径和程序、信息公开工作的监督与保障机制作出了明确的规定。政府信息公开法律制度的建立，为促进公共信用信息共享、推动社会信用体系建设提供了更加坚实的制度基础。

2008年12月，交通运输部发布《水运工程建设市场信用信息管理办法（试行）》，规定“主要当事责任主体”包括从事水运工程建设的建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位和试验检测单位，实施信用管理。这是第一部以信用信息管理作为核心来构建信用管理机制的部门规章。该文件将信用信息分为基本情况信息、良好行为记录信息和不良行为记录信息。这里的记录信息，不仅是关于“行为事实”的描述，而是直接体现为信用评价结果。基于这一基本分类，文件明确了不同类型信用信息的采集、审核、汇总、上报和发布规则，明确了信用信息不同处理环节的责任主体。除了通过在信息平台发布上述信息以产生奖励和惩戒效果之外，对于其他信用分类管理措施，该办法规定由省级交通运输主管部门在水运工程建设市场准入、招标投标管理、工程担保、表彰评优等方面，建立和完善激励和惩戒机制。文件第一条列举了五项上位法，这在信用管理方面的部门规章中应是第一部。[13]文件的最大特点是明确了部省两级机构之间的职责分工，交通运输部负责制定管理制度与标准、建立和完善部水运工程建设市场信用信息管理平台，而信用信息的归集、审核工作由省级交通运输主管部门负责。这一分级负责的模式，能够使更高级的部门集中力量解决信用信息管理制度与平台的统一性和集中化难题，信息归集与核实问题则交由地方主管部门去解决。这种模式确实能够基本应对信息平台统一性与集中化需要与信息来源的分散性和多样性之间的紧张关系。但是，受限于部门管理权限，对于行业协会的奖励与表彰信息，对于受到其他有关行政主管部门处罚的信息，《办法》并未规定相应的信息提供规则，甚至连最基本的构思都没有提出来。这不能不说是一个较为明显的缺陷。从实施情况来看，根据交通运输部2011年1月下发的《关于进一步加快水运建设市场信用体系建设的通知》，“全国水运工程建设市场信用信息管理系统”（部级平台）已于2010年8月15日正式上网运行，截至通知发布之日，有八省（区、市）省级平台实现了与部级平台互联互通，还有部分省完成了省级平台建设。

2009年11月，交通运输部出台《公路建设市场信用信息管理办法》，采用了一个更广泛的信用信息的定义，使用了“能够反映信用状况的各类信息”这样的表达，既包括主管部门和机构履行职责中产生的信息，也包括公路行业社团组织和司法机关履行职责过程中产生的信息，还包括从业单位和从业人员在工作过程中产生、记录、归集的信用信息。该办法明确规定了信用信息管理应遵循的客观、公正的原则，以确保信息的真实性、完整性、及时性和准确性，也明确规定了“信用信息发布应保守从业单位商业秘密和从业人员个人隐私，不得侵犯其合法权益。从业单位基本账户等商业信息仅供交通运输主管部门市场管理用，不对外公布”。该办法将公路建设市场信用信息分为公路建设从业单位基本信息、表彰奖励类良好行为信息、不良行为信息和信用评价信息。不良行为信息不仅包括受处罚的信息，也包括受到通报批评的信息，还包括“司法机关、审计部门认定的违法违规信息”。信用评价信息是省级及以上交通运输主管部门或其委托机构按照国务院交通运输主管部门制定的公路勘察设计、施工、监理、试验检测等企业信用评价规则，对公路建设从业单位从业行为状况的评价结果。在信用信息的征集方法上，除了明确部门内机构负有信息提供义务之外，针对奖励表彰类信息，增设“附相关表彰奖励确认文件”的要求；针对来源于其他部门的信息，明确规定“省级交通运输主管部门应当加强与其他政府监督部门、司法机关、金融机构的联系，逐步建立信用信息互联互通、资源共享的渠道”。在信用信息发布与管理方面，有发布平台、信息管理系统对接、发布期限、虚假信息处理、错误信息更正等方面的基本规则。无论如何，该办法在信用信息管理制度的建设上有了新的突破，针对更广泛来源的信用信息征集难题，尝试突破部门管辖范围的限制，开始构建与其他部门之间的信息共享机制。

2009年11月，水利部出台《水利建设市场主体信用信息管理暂行办法》，适用于水利建设市场主体信用信息采集、审核、发布、更正和使用的管理。水利建设市场主体涵盖参与水利工程建设活动的建设、勘察、设计、施工、监理、咨询、供货、招标代理、质量检测、安全评价等企（事）业单位及相关执（从）业人员。明确信用信息管理应遵循依法、公开、公正、准确、及时的原则，应维护水利建设市场主体的合法权益，保守国家秘密，保护商业秘密和个人隐私。该办法构建了一套与交通运输部《水运工程建设市场信用信息管理办法（试行）》相似的部省两级分工管理机制，采用了与其相同的信用信息划分模式，在信息平台建设、信息报送与审核、公告期限、异议与更正方面也作了初步的规定。但是，《水利建设市场主体信用信息管理暂行办法》对不良行为记录信息的定义中采用了“行政处理”而非“行政处罚”的表达。不良行为记录信息还包括虽未受到行政处理但造成不良影响的行为所形成的信用信息，但对于这种信息，并不在公告之列，仅在公告平台后台保存备查。针对行政处理决定经行政复议、行政诉讼以及行政执法监督被依法变更或撤销的情形，该文件规定“不良行为记录将及时予以变更或撤销，并在信息平台上予以公告。”在信息共享问题上，只是强调水利系统内部的共享平台建设，规定了水利部、流域管理机构和省级人民政府水行政主管部门“推进信用信息平台的互联互通，实现网络互联、信息共享和实时发布”的职责，对于跨部门、跨系统的信息共享，未作任何规定。

国家工商行政管理总局2011年9月出台《关于进一步加强企业信用分类监管的意见》，在信用监管方面，提出了一些新的举措，主要体现在监管分类上。该文件在2003年开始实行的将企业分为A、B、C、D四类的基础上，构建了一个新的分类监管体系，在按照遵守工商行政管理法律法规的情况设置守信企业、警示企业、失信企业、严重失信企业的同时，又分别按照行业风险程度设置重点、热点行业企业；按照区域重要程度设置重点区域企业；按照动态警示情况设置预警企业，从而“将企业守法诚信、行业风险、区域重要程度、动态警示等情况纳入企业信用分类监管指标体系，实现科学多维分类”。这种新的设想，在信息平台支撑上提出了新的要求，因此，《关于进一步加强企业信用分类监管的意见》更为引人注目的方面，是其认识到“加强企业信用分类监管”与“加强信息化建设”两者之间紧密结合、有机统一的关系，将“以信息共享、互联互通为重点”作为企业信用分类监管体系建设的指导思想，从而在信息共享问题上提出了新的工作思路。这主要体现为企业信用信息内联应用与外联应用的同时推进。内联应用强调工商部门内部不同业务系统间企业监管信息的内联互通，消除信息“孤岛”，通过整合监管执法资源，形成一个综合监管业务平台，实现静态的市场主体基础信息与动态的监管执法信息的相互关联、有机统一，增强监管执法的针对性和有效性。同时，加强政府部门间企业监管信息的外联应用，即加强与政府其他部门的沟通协调，积极向有关部门提供企业信用监管信息，充分运用政府其他部门提供的监管信息，不断扩大部门间监管信息共享的范围，逐步建立数据交换和信息共享长效机制，增强企业信用激励和信用约束机制的整体效应。此外，该意见明确提出“将企业登记基本信息作为主动公开的政府信息，通过政府网站面向企业和社会公众提供便捷的查询服务，加大企业信用信息综合运用服务力度，努力提升信息综合运用服务能力和水平”。虽然更多的是提出设想和基本思路，在具体制度构建和规则设计上有待进一步细化、具化，但它反映了国家工商行政管理部门在认识上的深化，对社会信用体系建设的整体性和宏观性有了更为透彻的理解，体现了一个更具综合性和开放性的信用信息平台的重要性和必要性。信息联通才能监管联动，监管联动才有信息联通，只有意识到这两者互为前提的关系特质，才能找到有效的途径，从根本上解决信息的静态本质与监管的动态要求之间的矛盾。

2012年9月，国家发展改革委、中国人民银行、工业和信息化部、商务部、卫生部、工商总局、食品药品监管局联合发布《关于进一步加强药品安全信用体系建设工作的指导意见》。[14]这是我国第一次由多个部门就一特定行业信用体系建设联合出台指导意见，在适用范围和建设内容上，相比国家食品药品监督管理局2004年制定的《药品安全信用分类管理暂行规定》，涵盖更为广泛，特别是在药品行业信用信息资源整合上，提出要“依托现有国家电子政务网络资源，逐步建立完善部门间与地区间公共信用信息的互通和共享”；在信用分类监管机制的建立健全上，提出“以药品企业静态登记信息和动态监管信息为基础，按照守法诚信度、行业风险度、区域重要度和动态警示度指标体系，对药品企业信用实现科学多维分类，建立守信企业激励机制、警示企业预警机制、失信企业惩戒机制、严重失信企业淘汰机制”。在信息互联互通与多维分类监管体系这两个方面，该文件承继了《关于进一步加强企业信用分类监管的意见》提出的基本思路。

2013年12月，环境保护部、国家发展改革委、中国人民银行、银监会联合出台《企业环境信用评价办法（试行）》，构建了一套由环保部门主导的、针对企业环境行为，即企业在生产经营活动中遵守环保法律、法规、规章、规范性文件、环境标准和履行环保社会责任等方面的表现，进行信用评价的管理机制。虽然环境信用评价所依赖的信息是以环保部门通过现场检查、监督性监测、重点污染物总量控制核查，以及履行监管职责的其他活动制作或者获取的企业环境行为信息为基础，但同时，该评价办法为其他来源的信息纳入环境信用评价提供了制度上的接口，如评价部门可以综合考虑企业自行监测数据、排污申报登记数据，公众、社会组织以及媒体提供的企业环境行为信息，经核实后，也可以作为企业环境信用评价的依据，评价部门还可以向发展改革部门查询和调取参评企业项目投资管理方面的信息，也可以向银行业监管机构查询和调取参评企业申请和获取信贷资金方面的信息。这种制度接口，大大扩充了部门信用监管的信息来源，监管主体不再局限于部门的职责范围来考察监管对象的信用状况。同时，该评价办法还明确规定“企业环境信用评价结果在环保部门和发展改革、中国人民银行、银行业监管机构及其他有关部门之间，实现信息共享。具备条件的地区，应当将企业环境信用评价结果，纳入本地区社会信用信息公共平台”。这意味着，信用监管信息的互联互通有了确切的落实机制，为全国统一的公共信用信息平台建设勾勒了雏形。