王某钢等诉河北省怀来县人民政府、河北省怀来县东花园镇人民政府房屋征收补偿决定案
【案号】
一审：河北省张家口市中级人民法院（2017）冀07行初40号行政裁定书
二审：河北省高级人民法院（2018）冀行终275号行政裁定书
再审：最高人民法院（2020）最高法行申561号行政裁定书
【案情】
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王某钢、张某江、梁某满、王某利。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省怀来县人民政府（以下简称怀来县政府）。
一审原告、二审上诉人：阎某。
一审原告：李某江。
河北省张家口市中级人民法院一审查明，2015年9月21日，国家发改委批准修建京张铁路工程。为此，怀来县政府就此项房屋征收工作成立了怀来县京张城际铁路指挥部办公室。怀来县东花园镇西花园村的李某江、王某利、张某江、王某钢、梁某满、阎某的住宅在该项目规划的红线范围内。2016年12月21日，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府作出《新建京张铁路房屋征收补偿决定书》（以下简称《房屋征收补偿决定》），决定对王某利、李某江、张某江、王某钢、梁某满、阎某的房屋予以征收。李某江、王某利、张某江、王某钢、梁某满、阎某对上述补偿决定不服，未经复议直接诉至法院，请求撤销怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府作出的《房屋征收补偿决定》。
该院另查明，庭审中，怀来县政府自认怀来县京张城际铁路指挥部办公室是怀来县政府下设的机构，该机构的印章可代表怀来县政府。李某江、王某利、张某江、王某钢、梁某满、阎某均提出征收房屋所使用的土地性质系集体土地，怀来县政府对房屋使用土地的性质无异议。
河北省高级人民法院二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致。该院另查明，2016年10月15日，东花园镇政府分别与王某利、张某江、王某钢、梁某满、阎某签订《怀来县新建京张铁路项目房屋征收补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）。王某利、张某江、王某钢、梁某满尚未领取协议约定的补偿款。东花园镇政府已为补偿安置资金设置了专款账户，王某利、张某江、王某钢、梁某满的补偿款已存入上述专款账户。
最高人民法院另查明，（1）王某钢、张某江、梁某满、王某利于2018年1月18日针对其与东花园镇政府（系受怀来县政府委托）签订的《补偿安置协议》，分别以东花园镇政府、怀来县政府为共同被告向河北省张家口市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认《补偿安置协议》无效。河北省张家口市中级人民法院以《补偿安置协议》不属于《行政诉讼法》第七十五条所规定行政行为无效的情形，且双方真实意思表示，不存在《合同法》第五十二条规定的合同无效的情形为由，分别判决驳回王某钢、张某江、梁某满、王某利的诉讼请求。上述案件经河北省高级人民法院二审维持了一审判决，该院亦分别裁定驳回王某钢、张某江、梁某满、王某利的再审申请。（2）东花园镇政府与王某钢、张某江、梁某满、王某利分别签订的《补偿安置协议》所约定的补偿金额，与本案被诉《房屋征收补偿决定》所确定的补偿金额一致。
【审判】
河北省张家口市中级人民法院一审认为，李某江、王某利、张某江、王某钢、梁某满、阎某房屋使用土地的性质是集体土地，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府对李某江等六人作出《房屋征收补偿决定》，李某江等六人对此不服，依据相关规定应先提起行政复议，经庭审质证，李某江等六人未履行上述程序。故，对李某江等六人的诉讼请求，该院不予支持。该院在开庭三日前向李某江送达了开庭传票，李某江拒不到庭且无正当理由，故按撤诉处理；阎某已与怀来县政府签订补偿协议，并已领取搬迁补偿款，《房屋征收补偿决定》对阎某权利义务不产生实际影响，故阎某对《房屋征收补偿决定》提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。东花园镇政府虽在《房屋征收补偿决定》上加盖公章，但其不是作出《房屋征收补偿决定》的主体，被告主体资格不适格。该院遂裁定驳回王某利、张某江、王某钢、梁某满、阎某的起诉，李某江按撤诉处理。
河北省高级人民法院二审认为，王某利等人起诉请求撤销怀来县政府、东花园镇政府作出的《房屋征收补偿决定》。但在《房屋征收补偿决定》作出之前，王某利、张某江、王某钢、梁某满、阎某已与东花园镇政府签订《补偿安置协议》，已对自身相关权益作出处分。上述《补偿安置协议》是双方真实意思表示，协议已经生效，且未被其他生效裁判确认无效。阎某已领取协议约定的补偿款，王某利、张某江、王某钢、梁某满的补偿款亦已存入专门账户。因此，之后作出的《房屋征收补偿决定》对王某利、张某江、王某钢、梁某满、阎某的权利义务不产生实际影响。王某利、张某江、王某钢、梁某满、阎某的起诉不符合法定起诉条件，一审裁定驳回五人的起诉，并无不当。至于李某江，经一审法院传票传唤无正当理由拒不到庭，一审裁定其按照撤诉处理，亦无不当。王某利等五人的上诉理由不能成立，不予支持。该院遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。
最高人民法院再审认为，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第五项之规定，公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。本案中，怀来县政府针对王某钢、张某江、梁某满、王某利被征收房屋分别作出的被诉《房屋征收补偿决定》，对被征收的地上建（构）筑物补偿及其他补偿的数额、搬迁的期限等予以确定，对当事人的权利义务显然具有实际影响，且不属于行政复议前置的情形，依法属于《行政诉讼法》规定的受案范围。一审裁定关于被诉《房屋征收补偿决定》应先提起行政复议的理由，于法无据。一、二审以被诉《房屋征收补偿决定》对王某钢、张某江、梁某满、王某利的权利义务不产生实际影响为由裁定驳回起诉，显属不当，该院予以指正。
需要特别指出，行政协议系行政主体与公民、法人或者其他组织协商一致所达成的协议。行政协议一经签订，无论行政机关还是公民、法人或者其他组织均应诚实地履行约定的义务，否则将依法依约承担相应的责任。进言之，如果行政机关不履行行政协议约定的义务，公民、法人或者其他组织依法有权提起行政诉讼，促使行政机关履行行政协议或者承担违约责任；反之，如果公民、法人或者其他组织不履行行政协议约定的义务，行政机关有权作出督促公民、法人或者其他组织履行行政协议的处理决定。本案中，王某钢、张某江、梁某满、王某利与东花园镇政府分别签订《补偿安置协议》后，因其未领取协议约定的补偿款，东花园镇政府将相应的补偿款存入专款账户，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府遂作出本案被诉《房屋征收补偿决定》。依该院查明的事实，王某钢、张某江、梁某满、王某利已对《补偿安置协议》分别向河北省张家口市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认该协议无效，该案经终审分别判决驳回其诉讼请求。因此，在《补偿安置协议》的有效性已被法院生效判决所认定，且本案被诉《房屋征收补偿决定》确定的补偿数额与《补偿安置协议》约定的补偿数额一致，亦未对王某钢、张某江、梁某满、王某利的权利义务施加不利影响的情况下，王某钢、张某江、梁某满、王某利就《房屋征收补偿决定》提起的本案诉讼，即使由该院指令原审法院审理，其亦并不会通过本案的审理获得《补偿安置协议》之外更多可保护的实际利益。鉴于此，为减少诉累，节约司法资源，本案并无再审的必要。遂裁定如下：驳回王某钢、张某江、梁某满、王某利的再审申请。
【评析】
“按照行政机关原则上对于其所欲达成之行政目标，享有选择行为形式之自由，不论是以公法行为或私法行为，亦不管是否并用不同种类之行为，皆属适法，此即行政行为自由选择理论。”[1]但是，行政机关对上述不同种类行为是否可以并用存在不同意见。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政机关采用此双方行为履行法定职责后，是否对同一事项又可以再采用单方行政行为，争议很大。“有关行政契约与行政处分是否并存，学界并存说、不得并存说均有人主张，但总体而言，契约既已成为当事人之间权利义务关系发生、变更、消灭的法源，双方发生争议，亦应以契约有关方式及程序加以解决。契约一方之行政机关不得再以行政处分介入契约，即所谓‘两种行为并行禁止原则’。也就是说，行政契约签订后，原则上应以契约方式解决后续争议。”[2]至于其理由，有人进一步阐释称，“于行政契约法制中，因为行政契约与行政处分在诸多领域上（尤其是隶属性之法律关系中）系属于‘竞争与取代’关系，行政契约缔约之目的在于替代行政处分，而且契约当事人双方之期待，系事后就同一事件不再使用行政处分，而以伙伴形式之契约形成双方之权利义务关系，所以如果行政机关突然再恢复使用被替代之行政处分以发生、变更或消灭契约当事人间之法律关系时，将造成当事人间信赖之突袭，亦有违以行政契约取代行政处分之最初竞争与替代之本质。因为契约之双方协议本质，以行政处分之单方形成权利义务关系，终究有相当大之差异性，行政机关既然选择以行政契约之方式，来构建当事人间之法律关系，即同时宣示着其专以契约方式来解决彼此间之法律问题，亦‘默示’放弃以处分单方之法律形式来发生、变更或消灭彼此间之权利义务关系……如果容许行政机关与人民（或机关彼此间）于缔结行政契约后，出尔反尔，得回复以行政处分单方命令形式，径令他方当事人（单方）无条件必须接受此种无需其同意而产生之权利义务变动，不仅显失公平，而且亦违背双方当初协议以契约，不以行政处分方式来型塑当事人间法律关系之合意基础”。[3]
在本案，2016年10月15日，东花园镇政府分别与王某利、张某江、王某钢、梁某满、阎某签订《补偿安置协议》。2016年12月21日，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府作出《房屋征收补偿决定》，决定对王某利、李某江、张某江、王某钢、梁某满、阎某的房屋予以征收。东花园镇政府分别与王某利、张某江、王某钢、梁某满、阎某先签订《补偿安置协议》，又作出《房屋征收补偿决定》，显然违反“两种行为并行禁止原则”，依法应予撤销，但是考虑到王某钢、张某江、梁某满、王某利已对《补偿安置协议》分别向河北省张家口市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认该协议无效，该案经终审分别判决驳回其诉讼请求。因此，在《补偿安置协议》的有效性已被法院生效判决所认定，且本案被诉《房屋征收补偿决定》确定的补偿数额与《补偿安置协议》约定的补偿数额一致，亦未对王某钢、张某江、梁某满、王某利权利义务施加不利影响的情况下，王某钢、张某江、梁某满、王某利就《房屋征收补偿决定》提起的本案诉讼，即使由最高人民法院指令原审法院审理，其亦不会通过本案的审理获得《补偿安置协议》之外更多可保护的实际利益。鉴于此，为减少诉累，节约司法资源，本案并无再审的必要。
[1] 林明锵：《论型式化之行政行为与未型式化之行政行为》，载《当代公法理论——翁岳生教授六秩诞辰祝寿论文集》，月旦出版公司1993年版，第337页以下（尤其是第355页以下）。
[2] 陈世民：《从保障当事人或者第三人利益之观点探讨行政契约与行政处分并存与否之实益——法国发展“可分离行为”等相关概念之参考》，载《铭传大学法学论丛》2011年第16期。
[3] 林明锵：《行政契约法研究》，翰芦图书出版有限公司2006年版，第166—168页。