四、应急预案体系优化的方向

完善应急预案管理制度，重在提高应急预案的质量，特别是可操作性，同时进一步提升其合法性水平。为此，我们建议我国的应急预案管理制度在如下方面进一步完善：

第一，调整应急预案管理的步骤，进一步提升预案质量。应急预案初步完成编制之后，首先要经过质量评估，而不是直接报请审批和备案。而质量评估最好是通过应急演练来进行，且演练本身也必须保证质量。为此，可以考虑对预案管理的步骤做如下的调整：首先，应急预案初步编制完成之后，具体负责编制的机关应当按照预案组织一次应急演练，对演练的评估由预案的审批机关组织，而不是具体编制的机关来组织，以保证评估的独立性；其次，在组织应急演练的同时，预案初稿应当组织征求公众意见，特别是与相关领域突发事件应对存在利害关系的群体的意见；最后，根据演练评估和征求意见的结果，进一步修订应急预案，修订完成之后再报请有关人民政府或者部门审批，之后按照规定报请相关上一级机关备案。

第二，加强对应急预案合法性的审查。应急预案可以对法律、法规、规章中的制度进行落实和细化，但不能自行创设对公民、法人或者其他组织的权利义务安排。按照《管理办法》的规定，应急预案的审批、审查环节中也包括对预案内容的合法性审查，但实践中存在一个矛盾，就是到底由哪个机构来审查比较合适。如果交给承担相关突发事件应对职能的部门审查，而其对法律不够熟悉；如果交给司法行政部门审查，而其对应急管理业务不够熟悉。因此，比较合理的办法是由两个机构共同审查，司法行政部门审查合法性问题，承担相关突发事件应对职能的部门审查科学性、适应性等问题。

第三，对应急预案编制内容、编制形式的指导应当更加细化。目前，各级政府及其部门对各级各类预案的编制都有一些指导性的文件，但这种指导总的来说还是比较粗糙的。尽管《管理办法》已经注意到了各级各类预案之间的差别，并对其内容构成和功能设定进行了差别化的描述，但是，这种分类的详细程度仍然是不够的，不同层级的政府及其部门，不同类型、领域、规模的单位，其在突发事件应对中的角色定位、其所拥有的应急资源和应急能力、其编制和实施应急预案的专业能力，相互之间的差别比《管理办法》所呈现的要大得多。从目前的情况来看，高层级政府及其部门所编制的预案质量比较高，基层政府所编制的预案质量比较低；高风险行业企业的预案编制质量高于其他行业的企业，事业单位编制的应急预案质量普遍比较低。因此，各级政府及其部门应进一步加强对预案编制的分类指导，注重区分不同主体、不同领域应急管理任务的轻和重、主和辅、繁和简、难和易等，重点提升薄弱环节、薄弱领域、薄弱单位的应急预案质量。其中，最为关键的是要提升两类应急预案的质量，一类是极端情况、重大突发事件的预案，因为这是底线，保证对该类事件的处置效果是国家安全的需要，要不断加大投入，以提升应急预案质量为抓手来提高应对该类突发事件的能力；另一类是基层单位的先期处置预案，这些单位的预案编制能力最弱、预案质量最没有保证，但其先期处置对于突发事件应对的成败得失又十分关键，上级政府不仅要加强分类指导，还要加大投入，通过购买第三方服务等方式显著提升这些预案的质量。