第二章 国家城市群发展战略及布局
第一节 国家城市群发展战略
城市群的建设是现代城市不断发展和功能不断完善的大趋势，也是发达国家城市化发展的最重要经验之一。我国自国务院明确提出哈长城市群发展战略以后，以吉林、黑龙江两省为主体，对城市群的发展进行了规划，特别在是“十二五”规划中，更多的城市都将建设城市群作为城市发展的最主要目标。吉林和黑龙江规划的哈长城市群，先后得到国务院的批复。
进入“十二五”规划时期，以提高城市化率，尤其是人口城镇化为目标的城市群建设进入新一轮的规划高峰，无论是沿海还是内地，都普遍将城市化率和城市群规划作为“十二五”工作的重中之重。最近，国务院又印发了《国家新型城镇化规划（2014～2020）》，为国家城市群发展战略做出详细的规划。
城市群建设是我国改革开放的重要成果，也是国家工业化阶段的重要表现，它与城市及区域工业化的升级，以及产业集中化的发展都有着密切的联系。但是，任何城市群的建设都必须符合经济发展和产业布局的客观要求，强制性地在某一区域搞规模化建设，都会产生一系列的不良后果，并导致资源的破坏和生态环境的破坏。因此，我们既需要深刻地认识城市群发展对经济社会发展的重大意义，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化发展的新趋势、新特点，又要妥善应对城镇化面临的各种不利条件，防范各种风险。
一 我国城市群发展的类型
城市群是一个区域性产业关联和城市互补的群体概念，一般意义上的城市群首先要有一个或多个中心城市作为龙头，其次要以产业辐射和关联作为纽带，最后还要以产业链延伸为通道，以物流、资金流、科技流、人流为内容的多个城市的组合群体。
国际经验反复证明，城市群的形成与发展是工业化和工业文明高度发展的直接产物，不单是单纯的行政性规划。从我国的情况看，我国的城市群建设虽然发展迅速，但主要是由政府干预和政府主导促成的，因此没有摆脱单纯地做大经济和社会传统的发展模式。从这个意义上看，我国目前城市群建设，地理范畴的城市群虽然已经形成，但是经济功能配置合理、经济发展动力强劲的城市群却凤毛麟角。我国的城市群建设在功能认识领域存在诸多缺失，这使城市化被简单地理解为中心城市的“圈地运动”，这种思想严重破坏了城市资源的有效配置，同时使城市过分扩展，占用了大量农业用地。盲目地强调提高城市化率，不可避免地带来生态环境和城市建设的非均衡发展，许多城市建设规模扩大和城市人口严重膨胀，已经严重超出了城市应有的社会经济承载能力。从城市群规划的驱动力来划分，可以分为政府强力干预形成的城市群和市场干预形成的城市群两种。
（一）由政府主导建设的城市群
此种城市群主要表现为政府直接主导或强制参与城市群的建设，城市群发展需要的各种条件，包括城市规划、产业布局、交通布网、城市功能定位等，均是以政府的规划为基础，市场和公众参与的成分不大。这类城市群的建设，有其优势和劣势。优势主要表现为有国家或地方政府的财政支持，可以解决建设的经费来源，同时会有重大产业项目的参与，有通盘规划的整体性，同时也有较好的配套政策。但其中的问题也十分突出，首先是城市功能的确定难以步调一致，中心城市与紧密层、松散层的城市分工不对等，产业布局难以改变现实结构，中心城市以外的城市大多表现出对中心城市的“等、靠、要”，而缺少主动发展和调整结构的动力，市场化的因素往往被干预行为所替代，城市群的有效聚合能力难以发挥作用。这一类城市群的典型代表有以下几个。
1.京津冀城市群
京津冀城市群是我国北方比较有代表的城市群，其建设构思始于1985年的首都总体规划，曾被称为大首都经济圈，该城市圈的设想范围延伸到石家庄、秦皇岛、太原、承德等地。规划的初衷是希望中央政府对首都经济圈，特别是首位城市北京，予以“首都财政”的特殊扶持政策。到了20世纪90年代，随着京津冀一带的城市不断发展与国家生产力布局的不断重构，首都经济圈被缩小在京津唐范围内，后又缩小至京津双中心城市圈。北京作为首都的特殊地位，其功能定位为中国的政治文化中心，天津定位为中国北方重要的工业中心。“十二五”时期，天津发展规划被国务院正式批复，被定位为中国北方的经济中心。在京津冀城市群内，以卫星城的方式，布局数十个县级市，各卫星城均以北京、天津的产业分工作为发展导向，形成京津冀产业带。但是，由于京津冀城市群主要以政府规划为导向，因此很难在短期内改变城市现实的产业布局。有数据资料显示，1985年京津两市产业雷同度超过90%，至2011年两市工业雷同度仍在80%左右，唯一变化的是服务业在GDP中的比重，北京反超天津，达到70%，而天津则远远落后于全国平均水平。
正是由于政府的过度干预，导致了在这一区域逐渐形成了经济对峙的双中心结构，北京的工业企业大部分迁移到了北京亦庄经济技术开发区，而天津武清区的国家级开发区距北京亦庄经济技术开发区最近距离仅10公里，沿京津高速、京津塘高速，仅国家级的高新技术产业区就达10多个，产业布局过度集中，产业类型过度相同，产业等级相互压制，产业效率提升缓慢成为这地区的特有现象。
京津冀城市群的现状，为我国城市群建设提供了经验和教训。城市群的发展首先要建立在产业布局优化的基础上，缺乏优化的产业空间布局只能导致区域内资源过度消耗，财力分散，并会在政府干预和保护下，破坏区域内各城市经济社会协调发展的基础功能。
2.武汉城市群
在国家提出中部崛起的战略之后，湖北省提出了武汉城市群的建设构想，以政府强力推动的方式，在很短的时间内对以武汉为中心的城市群进行大量的投资和政策倾斜，寄希望于利用长江、京广铁路线和沿江铁路、高速公路这些已有的基础设施，快速建立起以工业和物流为主要发展方向的城市圈。但是，由于产业布局不够合理，也缺少产业链的衔接，至今建设成效不佳。
3.中原城市群
中原城市群起始于“十一五”期间，受到了河南省的高度重视，而且还委托了国家高级智囊机构参与规划和建设。按照河南省政府的设想，建成的中原城市群应该以郑州为中心，以新乡、安阳、洛阳、开封为辅助，整个城市群呈十字形展开。中原城市群的规划完全由河南政府主导制定。在国务院批复中原城市群规划后，可以看到成效很大，区域内的经济获得了快速的发展，特别是在基础设施建设增长速度方面在全国名列前茅。郑州市作为首位城市，城市的规模扩张十分迅速，仅在“十一五”期间城市改造的速度已经超过前20年规模的总和。但是表面的繁荣仍旧不能掩饰发展中的“软肋”，郑州周边的城市在客观上与郑州市缺乏产业的连带或上下游关系，郑州市对周边城市的辐射能力也较弱，很难支撑整个城市群的可持续性发展。因此，城市群规划中更要突出生产力布局的优化和上下游产业链的衔接，但是至今为止这样的理念仍未有效地落实到规划和实践。目前，中原城市群的架构已初步形成，并进一步辐射到焦作等周边城市，但城市群的产业升级仍然存在瓶颈问题，主导型产业的拉动作用很弱，因此在未来的发展中产业转型还是重中之重。
中原城市群建设也给我们很多重要的启示。在经济欠发达的地区发展城市群，更要强化中心城市产业辐射的带动作用，要在城市的规划中，实现城市空间布局与产业链布局的协调，特别是以工业为主体的城市群，先导型和主导型工业要与辅城的产业建设形成密切的关系，否则，尽管基础设施投资很大，城市外观快速改善，但城市群的综合竞争力和经济实力仍难以改善。
4.长株潭城市圈
长株潭城市圈，是中国区域面积最大的城市群，也是我国最典型的求大、求广的政府干预性规划。在这个城市群的规划和建设过程中，投入最大的是基础建设，巨额的资金流入这一领域，造就了四通八达的交通体系，但是利用率却很低。而且整个城市群内部产业分散、分工不清、支柱产业模糊、城市定位混乱，多年来一直处于停滞状态，直至2008年年末，其综改方案才获得国务院正式批复，长株潭城市圈成为“两型社会”的综改试点。
（二）由市场主导发展的城市群
这一类城市群的典型代表有以下几个。
1.珠三角城市群
珠三角城市群位于我国东部沿海的经济发达地区，是我国目前首位城市辐射能力最强，中小城市密度最大，产业发展最为快速，发展导向最为清晰，产业链关联度最紧密的城市群体，也是由市场主导发展的城市群中最有代表性的例子。从经济和产业的影响力和辐射力来看，区域内的三个首位城市分工十分明确，广州市是广东省的省会，无可厚非地承担着政治文化中心的作用，也是特大型工业企业的集中地；深圳是我国改革开放的前沿，是区域的高科技辐射中心，拥有诸如华为、中兴等数家国际知名的高科技企业，且产业链已经放射到珠三角的整个区域，市场影响力十分巨大，已经基本覆盖了国内同行业的核心市场；香港是中国乃至整个亚洲地区不可替代的金融与贸易中心，是区域内经济活动的流动枢纽。
珠三角城市群最早是改革开放的先锋，凭借国家改革开放的各种倾斜政策推动形成的，政府的直接干预远小于市场的拉动力。开放度极高的产业群体和新兴产业的不断扩张，使城市群的二级城市，如中山、顺德、惠州、江门等迅速发展，进而拉动了近百个镇级单位的城市化的跨越式发展。
2.长江三角洲城市群
长江三角洲城市群位于我国的长三角地区，是与浙沪经济带一同诞生并肩发展的，是我国最典型的特大型国家主导城市（上海）与国内市场化程度最高的区域整合而成的城市群组合。上海是长三角地区经济发展的龙头，也是国家曾经干预最强的城市，上海的特大型产业密集度在区域内最高，与杭州、温州、台州、宁波等一同构成了国内市场要素流动最快的经济带，并拉动一批县级市成为一线或二线城市的辅助城市群体。现在，随着经济全球化和网络化的发展，浙沪城市群已经形成了大中小城市协调发展、小乡镇经济实力不断增强的多头发展格局，成为我国经济发展最为迅速的地区。
但是，诸如长三角和珠三角地区这种单纯依靠市场导向形成的城市群，也存在许多发展的困难和风险。城市群的整体技术水平还较低，没有摆脱传统发展模式的限制，除上海外，至今世界500强的企业尚无一家进入浙江，重要原因就是在区域内的经济体以分散的家庭作坊为主，产业集中度和聚合度均不高，城市群内的产业布局杂乱无章，整体竞争力不强，城市的基础设施虽然有较大发展，但是并没有实现均等化，社会经济协调发展水平甚至低于内地许多区域。
（三）由核心产业辐射带动的城市群
在我国，由重大产业带动发展的城市很多，如攀枝花、鞍山、大庆等，但是依靠核心产业拉动建设的城市群却寥寥无几，只有苏锡常城市群一个。由重大产业带动发展的城市主要是这些城市的核心产业往往是以资源开发为主，产业单一，与周边城市的产业关联度不高，因此未能形成由某一支柱产业带动发展的城市群。而苏锡常城市群之所以经过发展形成了一定规模的城市群，则是由于这一城市群的支柱产业是加工制造业。城市群体在发展之初，基本是依靠承接上海工业的外部加工，并逐步形成主导产业链的延伸链。在将近20年的时间里，又逐步成为为中心城市反向服务的反辐射城市。在城市群内，二、三线城市的经济发展步伐不断加快，县乡级城镇星罗棋布，产业分工明确，支柱产业领衔中小城市迅速发展，如昆山和吴江的微电子加工工业，张家港、锡山的轻型工业。在这一城市群内，还发育了一批“村级城市”，如江阴等。
在我国，依靠主导产业的辐射带动而崛起的城市群发展迅速，而且比较稳定，产业升级的速度和节奏均优于其他区域，高新技术的引进和开发水平处于全国前列，产业链的完整性和产业空间布局也相对良好。但是，这样的城市群在中国屈指可数，因此也应该是我国未来鼓励和引导发展的一类城市群。
二 中国城市群发展的基本形态与发展目标
本书根据《全国主体功能区规划》（2014）和《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》的相关规定，对我国当前城市群的发展情况及目标进行梳理，总结我国城市群发展的主要框架，勾画我国未来城市群发展的图景。
我国城市群发展的主要原则：在城市群的发展中要按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，重点发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使城市群成为支撑我国经济快速增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的最主要平台。城市群的构图主要包含“两横三纵”的格局，其中“两横”是以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，“三纵”是以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，另外以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的城市群发展战略格局（见图2-1）。
图2-1 《全国主体功能区规划》确定的城镇化战略格局
（一）不断优化和提升东部地区城市群发展水平
东部地区城市群在我国城市群的布局中主要分布在优化开发的区域，大多面临着水土资源紧缺和生态环境破坏严重、要素成本急速上升、国际市场竞争不断加剧等情况，因此加快经济转型升级、空间结构优化、资源永续利用和环境质量提升是当前和未来一段时间面临的重大课题。
京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三个城市群，是我国经济最发达、对外开放水平最高、科技创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区，因此这三个城市群的建设要有国际化视野，以建设世界级城市群为目标，要在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面再接再厉，争取在国际上占有一定的位置，加快形成国际竞争的新优势，能够在更高层次上参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。
因此，我们要科学地定位各城市的功能分区，发挥首位城市的龙头核心作用，不断增强城市群内中小城市和小城镇的人口经济集聚能力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移，形成大、中、小城市协调发展的新格局。同时，要积极依托区域内的河流、湖泊、山峦等自然地理格局加快建设区域生态网络，缓解环境污染带来的负面效应。
东部地区还有许多其他的城市群，经济总量不是很大，竞争优势并不明显，因此更要根据区域主体功能定位，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境上下大力气，首先要壮大先进装备制造业、战略性新兴产业和现代服务业，其次注意推进海洋经济发展。充分发挥区位优势，全面提高开放水平，集聚创新要素，增强创新能力，提升国际竞争力。统筹区域、城乡基础设施网络和信息网络建设，深化城市间分工协作和功能互补，加快一体化发展。
（二）培育和发展中西部地区城市群
中西部地区是我国的经济欠发达地区，但是经过多年的发展，当前这一区域的城镇体系已经比较健全、城镇经济也比较发达、中心城市辐射带动作用明显比过去有所增强，已经成为我国重点开发的区域。这一地区的生态环境较为薄弱，因此要严格保护生态环境，在此基础上，才能引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育和发展若干个新的和有潜力的城市群，使中西部地区在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要的作用，使全国的经济能够协调平衡发展。
在未来一段时间，我国要加快培育成渝、中原、长江中游和哈长等城市群，这些城市群分布在我国的中部、西部和东北地区，是各个区域发展的重要经济引擎，我们要发挥这些城市群的经济带动作用，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。同时，要加大对内和对外开放力度，有序承接国际及沿海地区产业转移，依托优势资源发展特色产业，加快新型工业化进程，壮大现代产业体系，完善基础设施网络，健全功能完备、布局合理的城镇体系，强化城市分工合作，提升中心城市辐射带动能力，形成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的新型城市群。依托陆桥通道上的城市群和节点城市，构建丝绸之路经济带，推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区域大合作。
同时，我们也不能忘记我国人口多、底子薄的现实情况，一味追求经济发展，中部和东北地区是我国重要粮食主产区，是生存的根本，西部地区是我国水源保护区和生态涵养区，对我国的环境状况有直接的影响。因此，在培育发展中西部地区城市群的同时，必须严格保护耕地特别是基本农田，严格保护水资源，严格控制城市边界无序扩张，严格控制污染物的排放，切实加强生态保护和环境治理，彻底改变粗放和低效的开发模式，确保黄河、长江流域的生态安全和粮食生产安全，使经济、社会、环境得到协调和可持续的发展。
（三）要建立和完善城市群发展的机制和体制
1.建立城市群统筹发展机制
要统筹制定和实施城市群的发展规划，在制度上明确各城市群的发展目标、空间结构和开发方向，明确各不同城市的功能定位和分工，统筹区域和城市群间的交通基础设施和信息网络布局，加快推进城市群一体化进程。要做好城市群规划与土地利用规划、城镇体系规划、生态环境规划等的衔接工作，依法开展规划和环境影响评价。中央政府要负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。
2.建立完善的跨区域城市发展协调机制
要以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。重点探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。建立城市群成本共担和利益共享机制，加快城市公共交通“一卡通”服务平台建设，推进跨区域互联互通，促进基础设施和公共服务设施共建共享，促进创新资源高效配置和开放共享，推动区域环境联防、联控、联治，实现城市群的一体化发展。
（四）促进不同规模城市的协调发展
要在城市群建设中优化城市群的规模结构，增强首位城市经济辐射带动作用，同时加快发展中小城市，有重点地发展特色小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。
1.增强首位城市辐射带动能力
我国城市按类型可以分为直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市，这些城市往往是全国和各省的经济、政治和文化中心，也是我国城市群发展的重要节点和支撑。沿海地区的首位城市经济发达，因此要不断加快产业转型升级，积极参与国际竞争，提高参与全球产业分工的层次和能力，延伸面向腹地的产业和服务链，加快提升国际化程度和国际竞争力。内陆首位城市因为多为经济欠发达城市，因此要发挥自身的特长，量体裁衣，不能过分求急求快。一方面要解放思想、加大开发和开放的力度；另一方面要下大力气健全以先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业为主的产业体系，提升要素集聚、科技创新、高端服务能力，发挥规模效应和带动效应。区域的重要节点城市要在完善城市功能，壮大经济实力，加强在协作对接上下功夫，争取早日实现集约发展、联动发展和互补发展。特大城市要适当疏散经济功能和其他功能，推进劳动密集型加工业向外转移，加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享，推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈。[1]
2.将发展重点放在中小城市上
发展中小城市是优化城镇规模结构的主要途径，中小城市的发展可以有效地降低首位城市的发展压力，同时衔接农村和城市的发展步伐。因此，在未来发展中，要加强产业和公共服务资源布局引导，提升中小城市质量，增加其数量。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业，夯实产业基础。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。培育壮大陆路边境口岸城镇（见表2-1），完善边境贸易、金融服务、交通枢纽等功能，建设国际贸易物流节点和加工基地。[2]
表2-1 重点建设的陆路边境口岸城镇
3.有重点地发展小城镇
按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。远离中心城市的小城镇和林场、农场等，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。[3]
表2-2 县城和重点镇基础设施提升工程
