第一节 选题
一 题目选择的依据和理由
当前，中国正在从一个农业人口占绝大多数的社会转变为一个以非农业人口为主导的社会，从年轻、中年型的社会转变为老龄型乃至高龄型的社会，从人口生活状态相对稳定转变为以流动人口为主的社会，从国富优先转向民富优先并藏富于民的社会，从经济增长为主到发展经济与改善民生并重的社会。在此背景下，社会保障制度也将随之发生深刻变化。制度设计应充分考虑在不同发展时期的经济能力、人口结构、市场化程度、区域差别、城乡结构、城市化水平以及中华传统文化等因素，使福利体系的改善与中国社会经济的发展阶段相适应。在此基础上，社会保障个人资产账户的设计也要有多种弹性功能，让账户资金能够适应人们生命周期内的多种需要。
1.现代社会保障核心价值理念的必然要求
公平正义、普惠共享是现代社会保障的核心价值理念。社会福利政策在设计、实施的过程中必须真正体现平等原则，虽然很多福利制度都宣称其主旨是缩小社会差别，但很多国家的福利制度在实际操作中反而在不断拉大收入差距和贫富差距。这种打着公平旗号的社会政策，维护了部分群体的既得利益，从而带来了更多的不公平，也阻碍了社会的进一步融合。公平性的福利政策则在于国家应当重新分配资源，让农村和城市、中西部和东部地区的居民都能够大体上均等地享受国家财力增长的果实。唐钧先生认为，社会保障将来会不会差钱，其实只在社会保险基金上算来算去还不行。一个人退休时拿多少养老金，实际上是由他退休时他所在的国家或社会能够创造多少社会财富以及这个国家或社会怎样分配这些财富决定的（唐钧，2010）。
当前，劳动收入作为初次分配手段的调节效应逐步降低，收入差距逐步拉大，但是收入分配制度改革方案又一时难以出台，在此情况下，由于社会保障制度具有独特的再分配功能，应担当起调节社会成员收入差距的重要责任。在经济日趋资本化、社会流动整合化、人口深度老龄化渐趋明显的形势下，通过适时引入资产建设理念，为全体人民尤其是那些以底层、流动人口为主体的边缘化群体建立多功能的，且能够在全国范围内相对统一的灵活、便携、有弹性的个人资产账户，才能够更加适应当代现实的生活方式和工作转换的特点，才可以更有利于劳动力的有序转移，促进更加广泛区域性劳动力市场的形成。而且，资产账户的设立有利于每位公民借此获得资产建设的权利，也就可以推动社会保障从形式普惠向实质公平转变。与此同时，还可以使我国资本市场的发展获得良性刺激，为经济发展、社会建设积累丰裕的资金。
为了充分体现社会保障的公平性，针对城镇灵活就业人员和参加城镇职工养老保险制度的农民工两类人群，国务院办公厅于2009年12月28日转发了人社部、财政部关于《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。该办法提出，社保跨省转移除转出个人账户资金外，还要转出单位缴纳的部分统筹基金。[1]这不能不说是我国社会保障制度朝着促进社会公平正义、破除城乡统筹发展藩篱、逐步实现公共服务均等化的一项重大战略步骤。因为它从某种角度上既认可了个人资产账户的私有权属性质，还将个人账户的权属范围进一步扩展。
党的十七大报告提出，要让人们拥有更多的财产性收入。这里的财产性收入是指与工资收入、经营收入以及政府通过转移支付所取得的福利性收入相并列的具有可持续性的收入。对于一个家庭来讲，财产性收入通常又可以分为两类：动产和不动产。前者主要包括银行存款、有价证券、股息分红等；后者主要包括房屋、土地、藏品等。由此来看，这里所讲的财产性收入与本研究考察的资产性收入具有同质性。因此，本研究提倡通过资产建设、借助个人资产账户使人们获得资产积累，也符合党和政府提出的政策要求。
2.老龄化程度日益加深要求从制度上解除社会成员的后顾之忧
老龄化问题是关系国计民生和国家长治久安的重大社会问题。当前，在未富先老、未备先老的严峻形势下，我国已经跑步进入了老龄化社会，老龄化速度和程度超乎我们的想象（见表1-1）。对于老年人的亲属来说，家里老人的生活问题是一件大事。家庭矛盾大部分来自对老人的赡养和照顾问题，老人生活得好整个家庭都会和睦，老人问题没解决好，整个家庭都会因此而不和谐。放到整个社会层面来讲，任何人都会老，大家对于自己的老龄生活有意无意地都会形成一个期望值。如果现在的人口老龄化问题没有解决好，影响的是整个社会的情绪（陈劲松，2009）。
表1-1 我国老龄化现状及发展趋势
世界各国的人口历史表明，生育率随经济社会发展而不断降低，甚至会降低到世代更替水平以下。由于抚养孩子属于劳动密集型的活动，且随着人们受教育年限越来越长，孩子抚养的货币化程度越来越高，抚养成本上升的速度快于收入增长的速度，抚养压力升高，生育率下降。同时，随着经济社会发展和女性教育水平的提高，生育孩子的机会成本（为生孩子、养孩子所放弃的最高收益就是其机会成本）也快速升高。但养孩子的收益，在经济发展和市场化之下越来越社会化，比如孩子是企业的消费者、未来企业和社会的劳动者、未来国家的纳税人和未来财富的需求维系者，孩子被全社会作为公共产品来使用。
家庭小型化及人口流动加速，致使家庭养老资源减少，家庭已难以独立担当养老的重任。中国过去的家庭结构大多是“金字塔”形，年轻人多于老年人，儿孙满堂是家庭幸福的重要标志。随着社会的发展和变化，中国家庭结构正朝着“倒金字塔”形发展，老年人越来越多，年轻人越来越少，很多家庭在赡养老人方面感到不堪重负。许多劳动力将大量精力和时间花在了照料老人上，严重制约了社会生产力的发展和经济效率的提高。尤其是从独生子女家庭所面临的风险程度来讲，一个以这样的家庭为主体的社会实际上已经成为风险社会。因此，我们要用发展的眼光、历史的智慧来重新审视当前的人口政策及社会养老服务政策。为了使大量劳动力从烦琐的家庭事务中解脱出来，必然要求提供形式多样、内容广泛的社会化服务，协助甚至替代家庭的养老功能，这只有通过加快发展社会养老服务事业、加强社会养老服务体系建设才能解决。养老保障体系是指在一个特定社会对老年人群生活的支持系统。它至少要包括三个层次，概括为三个“M”，即Money、Medicare和Mental，也就是经济需求、医疗需求和精神需求。
老龄化不但给我国的养老保障、医疗保障带来很大压力，养老服务市场供给缺口大，还导致人口红利的加速终结。[2]很长一个时期以来，低廉的劳动力成本为我国的经济发展带来了十分可观的红利。但是随着人口年龄结构的改变，以及老龄社会的扑面而来，人口红利逐渐消失，养老金需求进一步提高，导致人口结构变化与养老金需求之间的矛盾日益明显，由此倒逼我们要加快建立和完善养老机制。如果不在眼前的最后红利时期尽快将相关制度建立并完善起来，我们会错失良机，随之面对的将是日益严峻的人口长寿风险。[3]公平合理、层次多样的养老制度安排既是对老年群体的保障，又是对年轻人的安抚。多层次的社会保障体系由若干不同特征的要素构成，它们互相补充，在获得较好收益的同时，将风险化为最小。构建多层次的养老保障体系，大力发展包括职业年金在内的补充养老保险是解决老龄化危机的有效途径，值得进一步探索。[4]
人口老龄化对养老保险基金收支平衡影响巨大，养老金制度也必须应时而变。随着人口预期寿命的提高和生育率的下降，养老金制度不可避免地要进行三个主要方面的调整：降低养老金替代率、提高缴费水平、延长退休年龄。事实上，养老金征缴率目前已经没有任何提高空间，延长退休年龄也招致不少人的反对，日益严重的养老金财政“黑洞”问题目前尚无妥当办法解决。弥补养老金亏空的这些措施可能在短期内可以缓解这些问题，但长此以往，会给国企改革、土地制度改革带来更大的麻烦。照顾老年人是风险性很高的事情，在这种情况下，可以考虑把社会养老基金和家庭资产积累一起纳入个人或者家庭资产账户，通过个人、社会、国家资产的长期充分积累，有效化解养老问题。我们可以从个人资产账户中拿出一小部分积累的资金用于那些失能半失能老人的护理服务。目前世界上只有德国、日本等少数国家采取类似的风险分担机制。
法国、德国、英国、美国、日本等迈入老龄化国家行列的时间分别是1875年、1895年、1930年、1940年和1970年。当前，早已成为亚洲四小龙的韩国、新加坡等虽然人口老龄化日益突出，但都已经跻身世界发达国家之列。这些国家并没有因为老龄化，经济社会的发展速度减慢，相反这些国家先后建立了多层次的养老保险体系，汇聚了庞大的养老金资本，这对于社会经济的发展反而起到极大的促进刺激作用。
老龄化还引起养老金领取者人数快速增长，退休者支取养老金年限延长，甚至导致养老金入不敷出、难以为继。加之人口出生率不断下降，其后果必然是少子化，迫使缴费率不断上升，加重代际收入的不平衡程度，未来基金的筹集将变得更加困难。[5]而且，老有所养并不是单指为老年人发钱的事情，而且包括日常生活护理、医疗健康服务、基本的居住场所等各项保障措施。在个人及其家庭没有足够能力解决这些问题时，政府就要通过制度安排加以弥补。尤为值得关注的是，在基本养老保险替代率整体趋低的形势下，通过充分发掘个人资产账户功能并适时进行补偿，显得十分必要。这些制度即为以个人资产账户制为主体的资产社会政策。随之，城乡居民养老保险制度的建立就要以能够应对人口老龄化的冲击为主要原则之一。从制度建立伊始，就应该具有一定的弹性和适应能力，在面临老龄化、少子化问题时能沉着应对。而个人资产账户性质的养老金制度，则能够更好地提高制度供给效能，增加个人及社会福利，促进社会资源的合理配置。
“全球老年观察指数”组织曾调查了91个国家和地区的老年人生活质量。报告显示，瑞典是最适合老年人生活的国家，瑞典的老年人生活质量最高，挪威和德国排名分列二、三，而阿富汗排名垫底。排名前20的国家主要来自西欧、北美地区，当然也包括日本、澳大利亚和智利。巴西排名第31位，中国排名第35位。在排名时，调查人员考虑了13种指标，包括老年人收入、就业情况、医疗服务、受教育情况和生活环境等。调查人员预测，到2050年，全球老年人数将首次超过15岁以下青少年人数。报告警示，截至目前，许多国家还没有为老年群体提供足够支持。[6]
中国人口比美国人口老龄化程度高得多，60岁以上人口占比达到13.7%，但积累的养老金很少。目前全部加在一起只有约3万亿元，占GDP的比例不到7%，人均2300元。而根据OECD（经合组织）的统计，2010年美国养老金规模占GDP的73%，人均3.5万美元。这一比例在英国为87%、加拿大为61%、智利为67%。[7]因此，随着人类社会逐步走向少子高龄社会，日本、北欧等一些发达国家和地区已感到难以承受迅速增长的社会养老之财政负担。这也说明，适应老龄化迅猛发展的趋势，应对老龄风险，必须尽早做到未雨绸缪，加快养老基金积累，逐步提高其在国民经济总量中的占比。
3.国民储蓄率的降低要求个人资产账户充分发挥基金积累优势
以资产为基础的福利不仅仅是一种消费体系，更是一种投资体系。这个政策体系基本上不补贴消费而是补贴储蓄，公共补贴的刺激将吸取家庭资源投向新的储蓄，在一定程度上有助于全国储蓄率的上升。
而且，贫穷国家和地区并非不能进行储蓄，反而可以通过倡导提高居民储蓄为家庭乃至全社会的经济发展积累建设资金。由资本积累所形成的高储蓄可以为国民经济的发展提供稳定的资金来源和持续的驱动力，降低和稳定利息率，减少对外国资本的依赖。以日本为例，第二次世界大战前，日本的储蓄率相当低。战败后的日本面对遍地瓦砾废墟，需要大量的建设资金，而当时的日本又很难从海外借到资金。在这种情况下，通过采取对所得和邮储银行存款利息免税等系列改革激励措施，日本的储蓄率持续上升，为战后日本经济的复苏提供了不可多得的建设资金。
高储蓄带动高投资，投资活跃又会促进经济快速增长。人力资本投资的增加、储蓄率的提高等因素对经济增长的正向促进作用是十分显著的。尤其在我国当前投资需求日益旺盛的形势下，上述因素对经济拉动的贡献率可以达到20%～30%。居民手中虽有闲钱，但往往是零碎的、分散的，不能形成规模效应，无法规模地投资于国民经济。我们国家能够在金融危机之后较短时间内走出阴影，相当程度上要归功于我国长期以来较高的储蓄率。西方国家经济持续低迷，一个重要原因也是国民的储蓄率较低，投资后劲不足，即使经济获得一时增长也是靠消费拉动的。通常，因消费导致的储蓄率降低虽然使得人们在年轻时生活质量有了保证，但他们老年后的生活水平可能会因此降低，特别是在老龄化程度加深的情况下。为减轻老年人贫困化的压力，许多国家不得不通过强制性地增加储蓄来解决。为了鼓励储蓄，美国实行的办法是，由雇主出资设立养老金计划（如“401K计划”[8]），这一计划构成了养老保障体系的第二支柱，不过，这带有一定福利色彩，相当于补充养老保险或补充年金，采用了账户积累制的信托型模式。在美国，养老基金由于占有许多大公司股份的50%以上，而成为金融市场的主要组成部分。其他一些福利国家的资产积累也为经济发展带来了巨大的发展动力。
近20年来，世界上主要发达国家的国民储蓄率是持续走低的。在20世纪90年代初，英国、日本、加拿大等国家居民的储蓄率在12%～15%，到了2010年降至不足2%。美国、澳大利亚等国家的这一数据也不超过4%。特别值得一提的是，受消费习惯影响，美国的居民储蓄率一直就很低，金融危机之前只有2.7%左右（见图1-1），以至于在大危机来临之际无以应对。
图1-1 美国居民储蓄率基本走势
一国要促进经济增长，必须提高储蓄。政府债券和社会保障不能增加净财富。也就是说，虽然由于政府发行了大量债券以及建立了社会保障制度，表象上增加了财富，当代人会因此生活水平有所提高，但是却给后代留下了负担，因此，从代际关系来看，实际财富并没有增加。社会保障的实施，解除了当代人的后顾之忧，他们就会以更加积极的态度进行消费，这样会减少储蓄；引进个人积累制的养老计划，将提高私人储蓄，提高经济效率。早在2003年，经济学家马丁·菲尔德斯坦对布什政府提出了一项类似于个人发展账户的计划，提出35岁以下的美国人要建立一个投资于股票和债券的“401K”退休账户。个人要将收入的1.5%存入该账户，与此同时，政府也要将同样数额的钱存进去。菲尔德斯坦认为，这笔钱不能仅仅看作财政负担，更应该看作政府对证券市场的投资，进而带动整个经济的增长。
我国在世界上属于高储蓄率的国家。这种状况与我国传统的农耕文化、居民的节俭习惯是分不开的。近年来，随着我国资本市场的复苏，居民投融资意识增强，物质财富迅速增长，居民消费水平提升，国民储蓄率已经出现走低势头，这也是市场经济的客观规律使然（见图1-2）。尤其是社会保障体系的建立，人们的衣食之忧基本解除，相当一部分“80后”、“90后”以及21世纪出生的这些新生代人口，他们的储蓄意识必然逐步淡薄。即使我们不考虑人口老龄化增加资源占用的效应，人口老龄化程度提高的因素也可以使自目前到2050年期间的中国国民储蓄率下降约13.5个百分点。
图1-2 我国居民储蓄率基本走势
通货膨胀率与居民储蓄率有着明显负相关系。随着通胀率上升，物价会随之提高，居民的消费支出量也必然放大，受其影响，银行的储蓄率也将小幅降低。研究显示，物价水平每提高1个百分点，居民储蓄率会降低0.2个百分点。近些年来，我们国家的通胀率一直居高不下，居民储蓄率难免不受其影响。退一步讲，即使由于积累型的个人资产账户制度的推行导致了国民储蓄率的进一步上升，但这也仅仅是外部性的次生结果，比起增加公民收入、促进社会公平的这一主导结果来讲，前者仍然是第一位的，虽然这可能被贴上新自由主义的标签。
与此同时，国民的纳税观念并没有同步提升。再加之，提高退休年龄阻力重重，几项因素叠加在一起，必然面临退休收入大幅缩水的局面。[9]在既要减少国家养老责任，同时又尽可能保证国民利益最大化的情况下，通过养老金个人账户促进储蓄积累就显得十分重要。
老龄化的到来势必会降低中国的总体储蓄率，个人账户计划将会利用个人账户的强制储蓄功能，有效地促进国民由消费向储蓄转化，提高本国的储蓄率，为经济持续增长带来缓冲余地。因为储蓄是投资的源泉，储蓄率的提高有利于这些国家扩大固定资产的投资规模，而固定资产投资规模的扩大有助于提高未来人口的生产能力，有利于提高未来生产的资本有机构成，这将为未来社会解决以较少的在职职工供养较多的退休职工这个棘手问题创造有利条件。只有提高了国民储蓄水平，基金式的养老保障制度才能对解决人口老化问题做出贡献。[10]不过，我国城乡居民的家庭积蓄除了存在银行里和私人间借贷等之外，其他投资门路和收益渠道很少。
4.人口红利逐步转化为养老金红利、资本红利
随着我国人口结构的改变、刘易斯拐点的到来，中国人口红利即将消失。这个时段在2015～2020年，在这之后，中国整体经济状况将由人口红利趋于人口负债。[11]毫无疑问，中国的经济发展不可能一直保持高位增长状态，财政收入更不可能一直保持两位数增长，因此，各级财政也不可能对养老金发放缺口无限制不计成本地持续转移支付。对此，我们必须设定一个长期战略性的预防机制。
为了缓解人口负债所产生的负效应，如果我们能够通过养老基金的充分积累，培育出健康的资本市场，取而代之的将是养老金红利以及永久性的资本红利。从经济学意义上讲，在人口负债的条件下，成功地推动资本形成，就算抓住了经济发展的“牛鼻子”。通过资本的形成不但可以继续推动经济增长，而且可以顺利跨越“中等收入陷阱”，实现全体国民共享经济发展成果。[12]为此，政府在制定社会、经济政策的时候必须立足眼前，考虑长远，为实施长期资本战略筑牢养老金大坝，蓄人口红利之水。
资本的形成与发展，不但要依靠资本市场的培育，而且要靠资本的长期稳定积累。这其中包括，大力发展养老基金，充实全国社保基金，汇聚长期资本；推动企业年金、职业年金或者年功年金等补充性保险账户的建立。这样，国家资本、个人资本和社会资本共同促成的大资本格局将得以形成。通过资本市场的发展与完善，融资结构的逐步转变，促进银行、保险、金融、房地产等行业的发展壮大，可以实现金融资产化、资本市场国际化、人民币国际化。如此循环发展，不久的将来，中国完全可以成为有强大的资本市场、强大的产业发展、强大的人民币实力和强大的国际竞争力的国家。
按照目前社保基金积累的速度，预计到2035年我国养老金总资产将达到80万亿元左右，其中作为第一支柱的城镇职工基本养老保险资产积累将达到30万亿元，城乡居民基本养老保险资金积累将达到10万亿元左右。如果个人资产账户制度能够得以顺利设立，那么，社保资金的积累数目将会更加庞大。人民群众有了属于自己的资产积累，也敢于消费，愿意消费，长期以来依靠投资、出口拉动国民经济的格局将得以扭转。
5.实施个人资产账户的国际背景
社会养老保障制度的建立堪称20世纪最伟大的社会成就之一。纵观全球社会政策走势，以资产为基础的政策正在成为一项主要的社会政策，而被大多数西方国家甚至在一些传统的福利国家如瑞典、英国等所接受并从中受惠。20世纪八九十年代，许多国家实施以现收现付制为基础的政府强制性养老保险制度，受养老金待遇水平不断提高、老龄化加剧、生育率降低等一系列问题的影响，面临着越来越大的支付压力。为避免社会养老制度陷入财政支付危机，实现可持续发展，许多国家将由政府承担的公民养老责任部分或全部推向市场，采取的主要手段就是建立形式不同、规模不一的个人账户。当年智利改革的时代背景，即其原有的现收现付养老保险体系受人口老龄化与高通货膨胀率的双重影响，构成对政府财政的巨大压力。
随着人口流动的日趋频繁，流动的范围越来越广乃至大幅度地超越国界。为了适应劳动流动所需，21世纪的社会政策很可能要超出国界。也即，不管劳动者在哪里工作，都能够毫无障碍地享受养老、医疗、工伤、住房等福利。有鉴于此，具有较强便携性的个人资产账户刚好能够担此重任。于是，许多国家纷纷推出各种形式的个人账户。美国在这方面更是领先一步，先后推出了个人退休养老账户、人力资本训练账户、教育储蓄账户及医疗储蓄账户等。其中以激励用人单位为提高员工福利，政府在税费方面提供优惠的“401K”、“403B”计划最受欢迎。以个人资产账户为工具，鼓励个人进行金融积累，增强其自力更生的能力和信心。
通过资产建设可以扩大中等收入群体的规模。人们收入偏低除了缺乏正常的收入之外，更主要的是缺乏资产积累。即使是号称中产阶级国家的美国，如果把收入接近全国平均水平的人总体上定义为中产阶级，那么，中产阶级在美国仅占50%，而在德国占75%，在瑞士或瑞典占80%。但如果能够利用资产建设途径，为每位国民设立资产账户的话，个人及其家庭收入将会大大提高，中产阶级的数量也会得到提升。如今在西方，已经有近60个国家和地区先后依法建立了积累型的个人资金账户。如澳大利亚的超级年金方案决定，在进入老龄化高峰之前，要让80%的人积累出足够的养老资金。[13]多支柱（Multi pillars）社会保障制度的建立也为我国多层次（Multi-levels）保障体系的形成提供了参考经验。
从世界养老保障发展趋势来看，在逐步降低基本养老保险替代率的同时，完善和提升补充养老保险在养老保障体系中的功能和比重已经成为当前各国的共识。[14]回顾发达国家公共和私营养老保障的发展历史，可以清楚地看到养老保障的责任从家庭转到雇主，再到最近某些国家强调的个人储蓄养老这一演变过程。其中瑞典建立了由公共养老金和职业补充养老金两大体系共同组成的社会养老体系。之后OECD国家纷纷效仿。意大利在1996年的改革中接受了瑞典模式，后来，波兰、拉脱维亚、蒙古、吉尔吉斯斯坦等国家也采用了这种模式。近年来，深感老龄化压力的日本也对瑞典模式表现出浓厚的兴趣[15]，世界银行也不再固守原来的三支柱模式，认为瑞典模式在发展中国家也有一定的适用性。多支柱社会保障制度的建立为我国多层次保障体系的形成提供了参考经验。
与此同时，在老龄化趋势日益严重的巨大压力下，不少国家为了减轻日益沉重的财政负担，正在逐步放弃现收现付制，代之以基金积累制，相应地减少国家对社会保障制度的直接干预，并缓解社会保障对经济增长的压力。可以说，基金积累制的采纳正是欧美各国承受了“二战”以来现收现付的社会保障制度所导致的愈来愈严重的支付压力之后，所做出的一个理性选择。
即便是对于长期以来引以为豪的现收现付制的德国，现在也遇到了人口老龄化所带来的麻烦。随着后工业社会的到来，国民寿命的不断延长和生育率的日趋降低，社会养老保险体系所面临的考验十分严峻。对此，德国政府实行了所谓的“代际合同”，即正在工作的人必须承担已经退休的一代人的养老金。不过，随着抚养比越来越大，“代际战争”或“代际冲突”已不可避免。
二 题目所涉及的研究对象
社会保障个人资产账户，其功能包括养老、医疗、教育、住房、投资理财等多种。制度初期主要是针对农村低收入群体、农民工群体、城市自由职业者等。随着制度的成熟与完善，可以迅速涵盖农村居民、被征地农民、城市职业体系之外的普通居民，乃至机关、企业、事业单位的工作人员。