第七节 研究的难点及不足之处

世界上没有天生完美的社会制度，更没有停滞不前的社会制度。处于转型时期的中国社会保障制度不可能在诞生之日起就如铁板一块，需要在实践过程中不断修正和完善。这期间遇到一些问题和困难也在所难免。

一 账户资金配置与账户基金的风险控制、保值增值问题

由于个人资产账户采取积累制的做法，且资金来源多渠道、功能多样化，必然要归集庞大的资金规模。因此，对这些资金进行风险规避，实现保值增值肯定是无可回避的重要问题。但是，多少年来对这些问题的研究可谓浩如烟海，至今没有可供选择的理想方案。这也似乎成为社会保障领域的一大顽疾，虽每每被研究者所提及，但最终敷衍塞责，草草收场。本研究虽然也在文中各处有所涉及，并展开阐述，效果如何实难预料。

二 资产账户及有关政策实施效果、绩效评估问题

新制度实施之初都是要进行绩效评估，资产社会政策亦不例外。但该政策所涉猎的无论是宏观，还是中观、微观问题，实在是过于庞杂，从经济投入到社会效益、经济效益以及政治伦理等方面的可行性及后续影响，都值得深入探讨。因此仅凭本研究有限、肤浅的阐述，很难做出客观全面的评估。希望以此为起点，在以后的研究中更加深入、全面、系统。

三 资产账户及有关政策对于极贫者的脱贫效果问题

关于资产社会政策对贫困的治理，国内外确实有不少成功的典范。本研究给予了尝试性探讨，并多处述及。但是有一点需要引起我们的注意：个人资产账户并不能解决所有的社会问题，许多问题仍然需要通过直接增加收入来解决。中国开展大规模的扶贫工作很多年了，如今的贫困发生率已经控制在10%左右。这实际已经到了贫困治理的最艰难时期。因为这些贫困群体虽有部分相对贫困性质，但更多地属于绝对贫困，甚至于极贫状态。

对于这些几乎没有任何自救能力的原发性贫困群体来讲，必须完全依赖外界全额扶助至其逐渐终结。比如丧失劳动能力的残疾人、老年人、重大疾病患者等群体，其贫困往往是长期的或者是重大的疾病所致，或者是先天的残疾所致，或者是无法抗拒的天灾人祸所致。他们因缺乏自立能力，难以通过建立鼓励储蓄的个人资产账户来摆脱贫困，依靠政府的收入补贴及各界的款物帮助，仍然是目前所能采取的最好方式，资产社会政策发挥的效能就可能有限。

此外，资产社会政策的前提条件之一，要求受助者本身必须有自救的能力、潜质和天赋等，通过资产项目建设来充分发掘这些潜在资源，最终通过政策支持走出贫困陷阱。对于那些前述提及的几无劳动能力的劣势群体，只能采取无偿援助（比如最低生活保障、疾病救助等）政策。由此来看，资产社会政策在当前及未来的扶贫领域，尤其是对于最贫困家庭，其所能够发挥的作用是有限的，还必须辅以现有的社会救助措施。这说明，救助穷人既要有着眼于其未来生计和发展的以资源积累为目的的资产建设，又离不开传统的收入维持政策。因此可以说，在整个反贫困的宏观社会政策中，资产社会政策仅仅是一种补充性政策，难以承担主导性的责任，至少只是现有的以收入为基础的政策补充而不是完全取代。

四 新制度产生新的贫富差距问题

个人资产账户制度要求政府等各方对账户进行注资配款，配款比例从1∶1到1∶10不等。对此，个人资产账户配款对象的筛选、额度的确定、资金的控制等每个环节都需要认真进行界定，稍有疏忽就会带来一系列不必要的麻烦。更主要的是，政策制定的初衷是为了减缓贫困，缩小贫富差距，但如果政策出现纰漏，通过配款之后贫富差距非但不能缩小，反而会人为地拉大，进而陷入“政策衍生问题”的怪圈，引起新的社会不公平问题。这就造成社会政策所解决的问题经常不是“社会”的问题，而是政策自身的问题。这是我们不愿意看到的，也是我们必须事先克服的。

但有一条我们必须承认，凡事都有两面性，兴一利必出一弊。通过个人资产账户制度的实施，虽然免不了会有一定差距，但基本可以实现制度设计的初衷，也必然会使绝大多数中低收入阶层个人及其家庭的经济状况普遍得到改善。何况，个人资产账户制度只是社会保障体系的一部分，其所产生的一些不足，完全可以通过制度调整以及其他福利政策进行弥补，尽量避免福利倒置现象的发生。比如，在配比时，可以通过家计收入调查，收入较低者得到的补贴多一些，反之较少。

此外，还可能存在制度排斥问题。比如在制度的实施过程中，尤其在基层，由于主客观因素影响，一些执行者会有意无意会漏掉部分贫困人员，不能实现应保尽保，使制度的实施效果打折扣。[81]

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[1] 当然，对参保人来讲，最理想的办法是企业缴纳的20%能全部转走。

[2] 事实上，我国的“人口红利”并没有消失，而是处于转型中。以低技能廉价劳动力赢得竞争优势的第一次人口红利呈减少趋势，但以中高技能劳动就业为特征的第二次人口红利正在兴起。应抓住机遇，充分发挥城镇化过程中人力资本积聚对经济增长的带动作用，促进中国经济持续发展（宋林飞，2013）。

[3] 所谓长寿风险，既是指老年人由于劳动收入急剧降低甚至没有劳动收入而引起的生活保障风险，同时也指由于老龄化的加深，养老基金所面临的支付风险。风险的大小通常取决于三方面因素：个人工作期间储蓄的多少、个人生命剩余长短以及社会保障制度是否健全。

[4] 郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），人民出版社，2011，第234页。

[5] 日本老龄化、少子化以及低参保率等现象的出现，不仅造成日本的养老金资金体系恶化，更严重影响到日本国民对政府的信任度，执政达50多年的自民党最终因此失去执政地位。这也对我国的养老保险制度敲响了警钟。

[6] 《瑞典养老最适合》，《新京报》2013年10月3日。

[7] 郭树清：《中国储蓄率高达52%世界最高，养老金仅约3万亿》，《人民日报》2012年7月2日。

[8] 美国“401K”是企业年金。美国的养老金分为两个部分，一部分是国家层面的社会保险金，相当于中国的社会基本养老保险，用以保证就业者退休之后的基本的养老生活；另一部分是企业的养老金计划，“401K”计划仅是其中重要组成部分，相当于中国的企业年金计划。把美国的401K计划等同于中国的养老金，是不严谨的说法。

[9] 调查显示，过半人认为将来的养老金会遇到麻烦，只有一小部分人认为将来的养老金是十分安全的。就解决办法来讲，大部分人仍然不同意提高退休年龄，尤其是非行政事业单位人员的退休年龄。在增加税收方面，1/3的受访者表示赞同，超过一半人不同意。

[10] 朱青、路和平：《养老社会保障制度改革的国际趋势研究——养老社会保障私有化问题评析》，《经济理论与经济管理》2002年第3期。

[11] 关于人口红利，主流观点认为我国的人口红利即将消失。但事实上并非如此。人口红利是一个动态范畴，当前正处于从低技能廉价劳动力所产生的第一次人口红利阶段向以中高技能劳动力为劳动力市场主体所产生的第二次人口红利阶段转变。基于这种考虑，我们不必再迷信、再依靠低端人口红利来维持经济的低质量增长，这种增长是基于对人的价值的不尊重，甚至是对人权的侵犯所换取的，因此是暂时的。我们所需要的是一种基于人口素质、技术创新、工业革命等所带来的高质量的经济增长。

[12] 刘云龙、郑伟：《人口发展与资本形成：中国百年宏图的经济发展战略选择》，《经济要参》2012年8月15日。

[13] 杨燕绥：《多层次养老金体系建设》，第四届中国社会保障论坛材料，2010。

[14] 当前，我国基本养老保险存在着严重的资金缺口和支付压力，并且替代率一直居高不下，因此，单纯依靠基本养老保险已经不可能向老年公民提供较高水平的收入保障。加快建立中国的职业年金市场，充分发挥其第二支柱作用，实现养老保障责任由国家向社会及个人的部分转移，已经上升为我国社会保障体制改革的重要战略问题。职业年金作为基本养老保险改革的有力支持，必将在未来的社会保障制度改革中扮演重要角色。参见郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），人民出版社，2011，第235页。

[15] 从年龄结构来看，日本65岁以上老年人口为2924.6万人，占总人口的比例从上次的20.2%增至23.0%，继续超过德国、意大利，居全球高位。15岁以下人口比例则下降到0.6%～13.2%，印证了日本少子高龄化加速的现状。——http：//www.sina.com.cn，2011年10月26日。

[16] 杨团、孙炳耀：《资产社会政策与社会保障体系重构》，《江苏社会科学》2005年第2期。

[17] 庞氏骗局，即下家交了钱给上家用，必须要找到更多的下家，整套系统才能维持下去，否则就会崩溃。

[18] 李棉管：《新型现代性与社会政策的新视野》，参见郑杭生主编《社会运行学派成长历程》，中国人民大学出版社，2012，第387页。

[19] T.H.Marshall，Social Policy，Hutchinson & CO.LTD，London，1965.T.H.Marshall，1965.

[20] Richard M.Titmuss，Social Policy，Allen and Unwin，London，1974.

[21] Richard M.Titmuss，Commitment to Welfare，Allen and Unwin，London，1976.

[22] 安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，罗敏译，社会科学文献出版社，2006。

[23] 李强：《中国扶贫之路》，云南人民出版社，1997，第283页。

[24] 迈克尔·谢若登：《个人发展账户——“美国梦”示范工程》，邹莉译，《江苏社会科学》2005年第2期。

[25] 杨团、孙炳耀：《资产社会政策与中国社会保障体系重构》，《江苏社会科学》2005年第2期。

[26] 杨团：《资产社会政策——对社会政策范式的一场革命》，《中国社会保障》2005年第3期。

[27] 迈克尔·谢若登：《资产与穷人》，高鉴国译，商务印书馆，2004，第86页。

[28] 蒂莫西·M.马奥尼：《以资产为基础的扶贫策略》，《资产建设与社会发展》，社会科学文献出版社，2005。

[29] 迈克尔·谢若登：《资产与穷人》，商务印书馆，2005，第277页。

[30] 郑秉文：《改革开放30年中国流动人口社会保障的发展与挑战》，《中国人口科学》2008年第5期。

[31] 杨燕绥：《多层次养老金体系建设》，第四届中国社会保障论坛材料，2010。

[32] 马丁·费尔德斯坦：《实现中国养老保险体制的潜力》，《中国经济时报》2006年2月24日。

[33] 当前新农保的执行模式为：个人缴费、集体补助、财政缴费补贴全部记入个人账户。

[34] 事实上，退休人员的个人账户金额远远不能满足养老金支付的需要，试点把个人账户规模再次调小，主要也是为了减轻做实个人账户的资金压力。由此看来，个人账户的象征意义大于实际意义。这不仅是对劳动者享有社会保障权的侵犯，更是另一种形式的社会不公，甚至是一种变相剥夺。

[35] 莫泰基：《个人账户与养老保障的功能剖析》，《收入分配与社会保障》，中国劳动社会保障出版社，2002，第337-345页。

[36] 2009年这些试点省份做实个人账户的资金超过1500亿元，并因此带来投资问题。面对投资渠道匮乏和CPI上涨的现状，做实个人账户的资金越多，资金贬值就越多。

[37] 郑秉文：《名义账户制：我国养老保障制度的一个理性选择》，《管理世界》2006年第6期。

[38] 郑秉文：《名义账户制：我国养老保障制度的一个理性选择》，《管理世界》2006年第6期。

[39] 张晨寒：《名义账户：事业单位养老保险制度改革的理性选择》，《河南师范大学学报》2009年第6期。

[40] 《中国社保制度被指劫贫济富 公务员不交社保遭疑》，《中国经济周刊》2011年10月11日。

[41] 郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），人民出版社，2011，第35页。

[42] 郑秉文：《欧亚六国社会保障“名义账户”制利弊及对中国的启示》，国研网，2003年3月16日。

[43] 马丁·费尔德斯坦：《实现中国养老保险体制的潜力》，《中国经济时报》2006年2月24日。

[44] Bellettini，Giorgio & Geroni Carlotta（2000），“Social Security Expenditure and Economic Growth：An Empirical Assessment”，Research in Economics，（3）.

[45] 封进：《中国养老保险体系改革的福利经济学分析》，《经济研究》2004年第2期。

[46] 在经济过热时可以考虑基金积累制增加储蓄和积累；在经济衰退时，利用现收现付制刺激消费。当前正是着手开始积累的大好时机。

[47] 和春雷主编《社会保障制度的国际比较》，法律出版社，2001，第186页。

[48] Feldstein，Martin（1999），“Social Security Pension Reform in China”，China Economic Review，（10）.

[49] 张小也：《国外养老保险模式给我们的启示》，《光明日报》2002年7月2日。

[50] 郭树清：《建立完全积累型的基本养老保险制度是最佳选择》，《经济社会体制比较》2002年第3期。

[51] 郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），人民出版社，2011，第3页。

[52] 郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），人民出版社，2011，第28页。

[53] 郑秉文：《延迟退休是社保改革唯一可行途径》，《经济参考报》2012年10月10日。

[54] 《2011中国养老金发展报告》称2010年上海、江苏、湖北、湖南等14个省份和新疆建设兵团的基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支，缺口高达679亿元。

[55] 《调查：流动人口养老保险异地转移是否真没法》，《南方周末》2008年4月17日。

[56] 孙祁祥：《“空账”与转轨成本——中国养老保险体制改革的效应分析》，《经济研究》2001年第5期，第85页。

[57] 郑秉文、孙永勇：《对中国城镇职工基本养老保险现状的反思——半数省份收不抵支的本质、成因与对策》，《上海大学学报》（社会科学版）2012年第5期。

[58] 张晨寒：《名义账户：事业单位养老保险制度改革的理性选择》，《河南师范大学学报》2009年第6期。

[59] 马力：《国土部：靠土地财政难以为继 将缩小征地范围》，《新京报》2011年6月25日。

[60] 阿玛蒂亚·森等更着眼于能力作为福利标准的研究。

[61] 唐钧：《城市低保制度、可持续生计与资产建设》，《商洛师范专科学校学报》2005年第1期。

[62] 张时飞：《引入资产建设要素，破解农保工作困局：呼图壁县的经验与启示》，中国社会学网。

[63] 程胜利：《城市低保家庭的资产状况及其社会政策意涵》，《山东大学学报》2006年第8期。

[64] 麦克尔·谢若登：《穷人与资产》，高鉴国翻译（内部刊行），2004，第110页。

[65] 郑秉文：《个人账户资产对社会保障可持续性的作用——2004年诺贝尔经济学奖得主普雷斯科特的理论贡献》，参见“资产积累与社会发展”国际研讨会论文集，2004。

[66] 郑秉文：《社保转移方案可以调动地方政府积极性》，《21世纪经济报道》2007年6月8日。

[67] 哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店，1997。

[68] 哈耶克：《通向奴役之路》，商务印书馆，1962。

[69] 哈耶克：《通向奴役之路》，商务印书馆，1962。

[70] 当前，我国基本养老保险存在着严重的资金缺口和支付压力，并且替代率一直居高不下，因此，单纯依靠基本养老保险已经不可能向老年公民提供较高水平的收入保障。加快建立中国的职业年金市场，充分发挥其第二支柱作用，实现养老保障责任由国家向社会及个人的部分转移，已经上升为我国社会保障体制改革的重要战略问题。职业年金作为基本养老保险改革的有力支持，必将在未来的社会保障制度改革中扮演重要角色。参见郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），人民出版社，2011，第235页。

[71] 郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），人民出版社，2011，第243页。

[72] 郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），人民出版社，2011，第331页。

[73] 郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），人民出版社，2011，第234页。

[74] P.Bourdieu，“The Forms of Capital”，John Richardson（ed.），Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education，New York：Greenwood Press，1986.

[75] 宋雁慧：《当前我国流动人口子女的社会资本分析》，《民主与科学》2004年第4期。

[76] 刘传江、周玲：《社会资本与农民工的城市融合》，《人口研究》2004年第9期。

[77] 樊平：《社会流动与社会资本——当代中国社会阶层分化的实证分析》，《江苏社会科学》2004年第1期。

[78] 郎友兴、周文：《社会资本与农村社区建设的可持续性》，《浙江社会科学》2008年第11期。

[79] 罗伯特·帕特南：《让民主运转起来》，江西人民出版社，2001，第198、100～104页。

[80] 郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略》（养老保险卷），人民出版社，2011，第12页。

[81] 这种情况在低保金发放过程中经常出现，部分基层干部考虑到远近亲疏，会拿低保做人情，致使低保制度一度颇受诟病。在个人资产账户制度实施之初，可能出现类似情况。但由于该制度借助于养老保险，具有强制性、普惠性，因而这种情况会很快被避免。