第一章 导论
第一节 研究背景
“科学技术是第一生产力。”当下，科学技术的发展与变革正对当今人类的社会、经济、民生造成巨大的影响，世界各国政府都把科学进步和技术创新作为自己转变经济发展方式的重要途径。R＆D（Research and Development，研究与试验发展）活动是指在科学技术领域内，为增加知识的总量，并运用这些知识去创造新的应用而进行的创造性活动，主要构成部分为基础研究、应用研究及试验发展。R＆D活动是科学技术活动中最核心、最基础的部分，R＆D投入规模与投入结构是衡量一国科技实力和水平的重要指标。不仅如此，R＆D还体现了一国的经济、文化、民生水平。我国的R＆D投入在20世纪90年代进入飞速增长时期，这与我国社会经济体制的重大变革步调是高度一致的。20世纪80年代我国处于科技资源配置高度集中的计划经济时代，主要实行的是事业单位拨款制度；90年代以来，随着我国市场经济体制建设的逐步完善，财政体制和预算管理也进行了相应的改革和发展，开始建立以基本支出费用和项目支出费用并重的投入方式，这一举措直接促进了社会主义市场经济的发展、鼓励了我国科学技术事业的进步与创新，促进了R＆D活动的发展。目前，各个国家及地区政府都已认识到R＆D投入对经济和社会发展产生的正向影响，加大R＆D投入已成为国家和地区大力发展社会经济的重要举措。
一 财政科技投入与R＆D经费投入快速增长
2015年，我国研究与试验发展人员548万余人，R＆D经费内部支出14169.88亿元，R＆D经费外部支出7193702万元，全国各区域R＆D经费投入强度平均值达到2.07%，R＆D项目（课题）1304534项。我国R＆D投入活动已超过国际可统计国家的平均水平且名列前茅。随着R＆D投入的不断加大，公众对其产出量的期待值也越来越高。近年来，我国的R＆D投入一直处于增长状态，具体支出情况详见表1-1。
表1-1 2000～2015年用于科学研究的支出情况
从财政科技支出占GDP比重来看，基本呈上升趋势，中间略有起伏，但幅度不大。这是近几年国家战略、国家政策、经济发展新常态等所带来的小幅度变化造成的。R＆D经费投入稳定上升，且上升趋势明显高于财政科技支出（见图1-1）。R＆D经费近年来逐步增加，说明不仅国家战略等客观因素造成了科技活动的一些变化，R＆D活动被高度重视，且除政府直接出资外，企业和其他出资呈良好发展势态。
图1-1 2000～2015年财政科技支出与R＆D经费占GDP的比重
一国的R＆D经费投入从战略上体现了国家意志、长远发展方向和目标等，具有引导性作用。R＆D投入的资金来源主要是政府、企业及其他社会资本等。虽然企业R＆D投入占R＆D投入中的大部分，但是政府R＆D投入对R＆D投入的影响是指导性的，引领和带动全社会的科技投入，直接影响了政府战略目标和科技资源的优化配置，以及科技资金的使用效率和科技项目管理效率。在对具有公益性、公共性的R＆D活动中，政府的R＆D经费的社会价值体现在：在R＆D的各类活动中，对于国家重点扶持的新兴产业等战略性高新技术及R＆D公共基础设施，政府除了采取直接投资方式以外，更重要的是加强了对社会投资主体的引导，鼓励更多的社会资金投入R＆D公共基础设施建设；在对产业发展、经济发展密切相关的R＆D活动中高新技术及其成果转化，政府的工作重心更多地放在吸引、引导、规范社会力量的参与上，鼓励将社会参与R＆D活动常态化，不仅减轻了政府的财政压力，也增加了社会力量的规范性和持续性。我国当前的R＆D经费投入及管理制度还存在不足，在财政科技投入与R＆D投入比重不断增加的情况下，这些不足将直接影响R＆D资金的效益发挥，影响科技自主创新能力的提高。因此，构建科学、完整的R＆D投入绩效评价体系能更好地适应现阶段我国R＆D活动和社会经济发展的要求，优化R＆D资源配置。
二 R＆D活动对国际竞争力影响加大
美国国家科学基金会发布的《美国科学与工程指标》报告，以量化指标反映近10年来（截至2014年）美国与世界其他国家在教育、R＆D经费投入、论文发表数量及知识密集型制造业等方面的概况和实力对比。报告显示，中国在R＆D经费投入、科技论文发表数等多方面都位居世界第二，仅次于美国；在理工科人才供给和风电能力方面更是超越美国，雄居世界第一。中国科技在全球的地位日益突出。虽然，我国的科技能力快速提升已得到国际认可，但与世界典型科技发达国家相比仍然存在较大差距。其具体表现为R＆D投入绩效总体水平较低且与社会经济体制相互不适应，虽然R＆D的资金投入还在不断地加大，但是直接影响了R＆D产出转化为现实生产力的效率。
表1-2 科技国际竞争力的评价指标体系
三 R＆D活动发展受限
R＆D投入在我国科技投入整体中占有举足轻重的位置，R＆D活动的自身特质和社会经济的不断发展，都使它在整个科技投入中起到的作用无可替代。尽管我国R＆D投入总量在不断加大，但通过对具体R＆D活动的调查与研究，发现，我国的R＆D活动也存在一些不足。第一，我国R＆D发展与世界先进水平还有着较大的差距，仍然处于跟随、模仿阶段，我国R＆D的原创能力有待提高。第二，我国R＆D的投入总量还应加大，投入总量相对不足。第三，各国的R＆D投入都是以企业作为主体，但在我国的R＆D投入中企业的主体地位还应加强和提高，企业应加强自身的创新能力，这是由R＆D活动的特殊性、高成本性、高风险性、不确定性造成的。往往R＆D在活动过程中的间接效益是高于直接经济效益的，因此，从社会R＆D投资主体角度考虑，造成大部分社会投资主体不愿意投向这些周期较长、风险较大、稳定性较差的R＆D项目。第四，我国R＆D创新能力不足，产业结构落后，产业结构调整缓慢，R＆D产品缺乏竞争力。第五，我国区域之间R＆D发展水平差异较大，地区间发展不平衡。第六，中央政府和地方政府虽出台了一系列鼓励R＆D投入的政策，但执行力较弱。第七，R＆D投入的结构仍待改善，现阶段主要投入还是集中于大型企业。第八，R＆D投入的绩效水平较差，缺乏系统的、科学的、全面的绩效评价模型和方法。[1]
提高R＆D投入的绩效水平，是促进R＆D活动进一步发展非常直接的环节。全球经济一体化，让世界各国都更加重视R＆D投入绩效水平的提高。从收集到的数据来看，各国的R＆D经费投入都处于上升状态。相对于我国2015年的GDP增长速度6.9%，R＆D投入总量比上年增长8.9%左右，明显高于GDP的增长率。我国在建设创新型国家的进程中，不仅要重视和加大R＆D的投入总量，也要重视R＆D的投入绩效评价问题研究。政府对R＆D的投入总量是有限的，因此，其他社会主体对R＆D的投入与产出的作用就显得十分关键了。我国东部沿海地区经济相对发达，社会民生的发展水平也更高，政府和企业等社会主体对R＆D更加重视，投入资金也更加充足；而中部和西部地区，经济发展水平相对落后，社会民生水平也略低于东部沿海地区，政府和企业等社会主体对R＆D的重视程度和投入资金也与东部沿海地区有一定的差距。因此，在我国区域发展不甚平衡的现实条件下，有效提高R＆D资源利用、优化R＆D资源配置、提高R＆D投入的绩效水平就尤为迫切。如何划分我国R＆D投入的高绩效区域、中等绩效区域与低绩效区域，对区域R＆D下一步发展方向将会起到指导性的作用。同时，通过对划分后区域R＆D投入绩效的进一步研究，找出影响我国各区域发展、制约R＆D创新能力提升的弊端，利用科学的方法分析并提出改进的建议和对策，促进我国2020年实现创新型国家建设的目标，推动我国科学技术活动的健康、快速、高效发展，为我国的社会、经济、民生发展提供强有力的科技支撑。开展区域R＆D投入绩效评价研究对提高我国区域R＆D投入绩效水平、优化区域R＆D资源配置、增强区域科技创新能力、促进区域经济进一步发展等方面具有现实意义。
四 R＆D投入与发达国家差距大
自经济体制改革以来，我国经济社会发展迅速，R＆D投入强度也一直处于上升状态。根据《中国科学统计年鉴》对我国2000～2014年的R＆D投入强度数据整理，得出图1-2所示的强度走势图。不难看出，我国的R＆D投入强度处于非常明显的上升阶段，且近几年的上升趋势较为稳定。
随着R＆D活动在我国国家战略中的地位越来越高，R＆D活动的范围越来越广，R＆D活动的技术越来越先进，R＆D活动的类型越来越丰富，R＆D活动的经费越来越充足等，我国的R＆D活动水平有了较为明显的提升，R＆D投入对促进我国经济持续、健康、快速发展作出了重大贡献，但与发达国家与地区相比，不足之处仍然需要进一步改进。图1-3为2014年世界主要国家R＆D经费占GDP比重的雷达图，国家对应点越向外突出表明比重越大。R＆D投入强度指标是重要的经济指标之一，它不仅是单纯意义上的R＆D/GDP的研发经费投入指标，而且是反映一国经济发展方式和经济增长效率的指标。发达国家的R＆D/GDP一般都在2%以上，美国、德国、日本等传统科技强国则为3%左右；发展中国家的R＆D/GDP比重较低，印度、俄罗斯、巴西等都只有1%左右；亚洲经济发达的代表韩国、中国台湾R＆D/GDP都达到3%甚至超过3%，特别是韩国，高达4.29%。我国近年来的R＆D/GDP比重一直在提升，2015年首次超过2%，但我国作为世界第二大经济体，对于R＆D投入还有许多方面需要进一步的提升和改进。
图1-2 2000～2014年R＆D投入强度（R＆D/GDP）
资料来源：根据《中国统计年鉴》（1999～2016）、《中国科技统计年鉴》（1999～2016）整理。
图1-3 部分国家或地区2014年R＆D经费占GDP的比重（单位：%）
资料来源：根据《中国科技统计年鉴2016》整理。
R＆D投入绩效评价研究也受到更多人的重视，它对经济发展的贡献不容忽视。发达国家的R＆D投入绩效评价早已进入法制化、制度化时期。相比起来，我国从20世纪80年代末才开始关注R＆D投入绩效、90年代才对R＆D活动绩效评价研究真正实践。从区域发展角度的R＆D投入绩效评价的研究更是少之又少。同时，关于区域科技的概念，目前国内外都尚无公认的定义，属于近期才受到关注的话题。因此，本书将以区域为入手点研究我国R＆D投入绩效评价问题，试探索符合我国国情、符合区域R＆D活动阶段性发展的规律，正确评价区域R＆D投入绩效水平，并对区域R＆D投入绩效的具体情况提出战略性的发展建议和对策建议。