一 公用事业与公用事业经营

（一）公用事业及营业范围的界定

1.经济学、法学界对公用事业范围的界定

关于公用事业的概念与范围，学界尚存分歧。根据日本学者植草益的判断和梳理，公用事业“所涉及的行业都具有自然垄断的属性”，[1]因此经济学界主要是从自然垄断的角度来认识公用事业。如有学者认为“狭义的公用事业是指具有自然垄断特征的为居民或企业提供生活或生产所必需的商品或服务的行业，如电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统等。广义的公用事业不仅包括上述狭义公用事业，还包括铁路、公路、航空、邮政以及教育、卫生和医疗等”。[2]有学者认为，公用事业是指“满足具有普遍需求的、需要通过网络实现其产品传递，或者需要通过虚拟网络完成其服务项目的产业。如自来水、污水处理、电力、管道煤气（天然气）、城市轨道交通、地面公共交通、通信、邮政和供热等”。[3]

法学界对公用事业的界定主要基于经营者提供公共产品和公共利益的角度，如有学者认为“所谓公用事业，是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或者由公众使用的业务或行业”。[4]有学者认为“公用事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产业，主要包括为社会提供电力、天然气和人工煤气、自来水等服务的产业及其活动”。[5]还有学者认为公用事业“一般是指通过固定网络设施为公众或不特定的多数人提供产品或传输服务的行业，包括供电、供气、供水、供热、铁路、城市公共交通、垃圾处理、污水处理等”。[6]

经济学和法学虽在理念、价值上存在差异，即前者注重效率，后者更关注公平；但在公用事业界定上却有不少共通之处，两者都认为公用事业的服务对象为不特定多数的社会公众，且对于公用事业核心范围的认识比较一致，如都涵盖了电信、电力、供水、供气、铁路和邮政等。

2.有关规范性文件对公用事业范围的界定

建设部2000年发布施行的《城市市政公用事业利用外资暂行规定》第2条指出，城市市政公用事业包括城市供水、供热供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等。[7]2004年建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》（2015年修正）第2条第2款规定，市政公用事业包括“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业”。2005年建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》规定，“市政公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等”。[8]2015年国家发改委、财政部、住建部、交通运输部等联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第2条就把基础设施和公用事业概念并用，其范围包括“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域”。

在国外，如美国加利福尼亚州《公用事业法典》第216 条规定，公用事业包括所有为公众或公众的一部分提供商品和服务的运输公司（包括铁路、轮船、市内电车和公共汽车）、燃气公司、电报电话公司、自来水公司、供热公司、石油管道公司、污水处理公司等。[9]

从上述规范性文件看，不论是我国的政策性文件、法律、行政法规和部门规章还是美国的《公用事业法典》对于公用事业的界定，都是通过概括加列举的方式来完成的，所列举行业既有重合的部分，又有各自独特的地方。其中，就概括部分，我国规范文本强调行业须具有“为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务”之普遍特性，美国加利福尼亚州《公用事业法典》则认为“所有为公众或公众的一部分提供商品和服务”的公众性，均显示其服务对象的公众性和服务性质的普遍性。至于具体的列举，两者之间则有共同之处，也有差异存在，如我国规范文本认为环境卫生和园林绿化也属于公用事业，但《公用事业法典》中却无此项。另外，我国规范文本在界定公用事业时末尾会用一个“等”字，这个“等”字仅仅是个虚词吗？或者属于等内还是等外？首先，从文本出发，如2005年建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》第1条规定中的“主要包括……”，从中可得出仍有些公用事业没有被列举进去，比如说电力；再者，结合公用事业的历史发展来看，随着社会进步和发展，公用事业范围不断变化，例如电力行业产生之时属于一般营业事项，不属于公用事业，后来因为输电线路统一才被列入公用事业的范畴。如果再结合前面对公用事业的概括式描述则不难发现，列举仅为举例，而非囊括，从抽象意义上讲，所有为社会不特定多数公众提供具有必要性、公共性的公共产品或公共服务的行业，均应纳入公用事业的范围或视野。

3.公用事业的意义厘定

在界定公用事业时，有一种观点认为，由于我国城乡的差距和公用事业的特征，公用事业的服务对象多为城镇或城镇居民，故公用事业和城镇公用事业的概念并无本质的差别。[10]笔者认为，对于公用事业和城镇公用事业还是不能等同视之。首先，从逻辑上看，公用事业和城镇公用事业本身是两个概念，前者的外延显然大于后者。其次，城乡差距并不能成为忽略乡村公用事业的正当理由，不能推断出今后乡村公用事业不会繁荣发达；相反，城乡差距大则进一步说明建设乡村公用事业的急迫性，不能直接将公用事业等同于城镇公用事业。最后，《现代汉语词典》对公用事业的定义为“城市和乡镇中供居民使用的通信、电力、自来水、天然气和煤气、公共交通等企业的统称”，[11]也说明公用事业既包括城镇的公用事业，也包括乡村的公用事业。

可见，公用事业是所有以社会不特定多数公众（所有社会公众或社会公众中的某一部分）为供给或服务对象，其产品或服务具有日常性、必要性、集中性、基础性和公共性，经营成果明显表现为公共产品或公共服务的特定行业。简言之，公用事业是指为适应社会公众日常生活需要而提供具有公共福利性质的服务事项。具体而言，公用事业包括公园、图书馆、博物馆、科技馆、消防、治安、公共交通、邮电、通信、水电煤气等服务项目，而凡是以公用事业的某一领域作为主业事项，为社会公众提供经常性的公共产品或公共服务的营利性组织，则为公用事业经营者（公共事业单位或公用企业等）。公用事业经营者以其是否免费或具有营利性，又可划分为公用事业单位和公用企业。前者如图书馆、博物馆、科技馆、消防、公安等公共服务，以财政拨款或行政事业性收费保证其支出和运行的非营利性组织，该领域一般又称为公共事业；后者如从事城市给排水、供电、供水、供热、燃煤、供气、电信、邮政、有线电视、铁路、民用航空、城市公交、污水处理、垃圾处理等公共服务的营利性组织，亦即通常所指公用企业。[12]本文所指的公用事业经营，系专指具有以营利为目的、过程表现为经营性质、组织以企业为主体形式的特定公用事业范围，而非包括所有公用事业的行业；与此相对应，下文提到的公用事业经营者一般为公用企业，或者在称公用企业时，即有表征公用事业经营者的蕴意。

不难看出，部分学者对公用事业所作广义和狭义的界定不够科学，因为不论是广义还是狭义，公用事业都包含了部分公共事业的内容。例如“环境卫生”无法在实践中实现排他和竞争的效果，所以应当属于公共事业的范围，但是多数学者却将之纳入公用事业，显然混淆了两者的区别。建设部对公用事业的列举性规定也存在同样的问题，在此不作赘述。可见，公用事业的范围是随着科学技术以及社会进步而呈现一个动态的过程，以笔者对公用事业所作抽象定义为切点，可将公用事业的主要范围界定为供水、排水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、电力、电信、铁路、公路、航空、邮政等特定行业。

基于以上分析，具有经营性质的公用事业（以下统称公用事业）具有如下一些基本特征。（1）产品的日常性。公用事业涉及社会公众全体或部分日常生活的每一个环节，是社会公众全体或部分所必需的，具有不可或缺性，如自来水、电力、通信、公共交通等，关乎社会公众的衣食住行。（2）影响的基础性。公用事业所提供的设施、产品和服务是社会生活中的基础行业，不仅是社会公众所必需，也是其他行业生产和其他社会活动得以顺利进行的必要条件，如铁路、高速公路、机场、港口，不仅为社会公众的出行提供便利，也是其他行业和社会交易得以进行的前提和基础。（3）功能的公共性。即公用事业之主营业事项为向社会公众提供与其日常生产、工作和生活不可缺少的公共产品或公共服务，公用事业具有基础性关系到每个社会公众的切身利益，它并不是某一具体市民的个别要求，而是不特定多数人的共同要求，和其他企业所提供的产品和服务相比，具有较强的公共性。（4）受众的普遍性。公用事业的基础性和公共性决定了其所提供的设施、产品或服务应当让不特定多数能够在合理的价格之内普遍而无差异地享受到此项事业带来的福利，而不论消费者是城镇居民还是乡村村民，只要是社会公众、民事主体，只要生活在特定国家或地区，不管其是否作为该国家或地区公民或居民，不管其是否被剥夺自由，都应当有平等的机会普遍享受公用事业经营所提供的公共产品或普遍服务。（5）经营的营利性。与前述非营利性的公共事业相比，公用事业均具有一定程度的营利性。公共事业“主要是指‘没有生产收入’‘所需经费由国库支出’的非政府、非营利的社会公益工作”，[13]如教育、文化、科学研究、医疗和体育等。从经济学的角度来分析，公共事业主要涉及纯公共产品，对于这类在消费上既无排他性又无竞争性的产品，在实践中，是无法或者是需要高成本才能够避免“搭便车”行为的发生，因此，公共事业缺乏必要的排他性技术手段获得盈利，不具备营利性。而公用事业“大多数为电力、天然气和通信行业厂商构成的一组厂商，受到一个或多个政府机构的严密管制。这些机构控制着企业的进入、制定价格、确定产品质量，也影响着厂商可以赚到的总利润”。[14]可见，公用事业所涉及的主要是准公共产品，这类产品大部分可以通过技术手段实现竞争性和排他性，例如可以通过切断网络入口阻止未付费者享受此项服务。作为公用事业经营者，公用企业则属于典型的营利性经济组织，为具有独立市场利益并以追求利益最大化为目标的商事组织，因而在多数情况下，不能由自然人独立进行经营，与前面所述公用事业单位有本质不同。（6）市场的垄断性。公用事业主营业事项的市场空间和业务总量具有恒定性，能获得在该公共领域的营业准入和业务许可的市场主体十分有限，因此，公用企业往往在该公共产品和公共服务中具有自然垄断地位。如建设部《市政公用事业特许经营管理办法》所规定的市政公用事业特许经营，即为此类。（7）投资的规模性。公用事业投资属于基础性投资，其投资具有一次性特点，即通过其初次的一次性投资，就可以在后续无须追加更多投资的情况下持续地开展营业。因此，公用事业属于一次投资巨大而其投资回报、投资收益周期比较漫长的资本集中型行业，必须通过资本的规模化营运才能产生规模效益。（8）产品服务的不可储存性与销售服务的管网化。公用事业经营所提供的产品或服务大多具有流动性和无形性，如水、电、气、通信、有线电视、交通服务等，其产品基本上不可储存，因此，公用事业产品的生产与销售不可分离，只有消费需求产生时才能进行生产，且一般采取管道、网络等形式进行集中运送或销售。（9）投资主体的特殊性。由于公用事业主要分布在基础性行业，投入大、建设周期长、营运时间长、收效慢，因此，公用事业大多采取国家投资的方式，即使是以企业投资的形式进行，往往也存在巨额的国家补贴。

（二）公用事业经营的特征分析

公用事业经营是对公用事业的投资、营运和管理之概称。其特征可从经济、法律两个方面来看。

1.经济特征

（1）经营的垄断性。公用事业与自然垄断产业存在密切的关系，“它与公用事业的外延几乎是重叠的”。[15]卡恩从规模经济的角度对自然垄断做了描述，即“一个自然垄断就是这样一个产业，它拥有规模经济——也就是说，企业的生产规模越大，平均成本越低——能够持续到由一个企业供给整个市场需求的那一点”。[16]公用事业具有基础性，在建设公用事业设施时，耗资巨大且资产的专用性很高，一旦投入就很难被用作其他目的或很难被转售，这种巨大的沉淀成本会导致进入壁垒，从而为公用事业获得垄断地位提供条件。况且，公用事业在经营过程中具有规模效应，由一个企业供给更为节约成本，如电力输送，在生产扩大时，固定成本基本保持不变，平均成本在下降，从规模经济等因素方面来考虑，公用事业经营具有明显的自然垄断特性。

（2）经营的长期性。由于公用事业的公共性和普遍性，公用事业经营关系到社会不特定多数人的公共利益；公用事业具有基础性特征，其所提供商品或服务的需求价格弹性很小，对民众生活来说存在一种长期的依赖关系。此外，公用事业前期的基础设施建设周期长，一旦建成，就会持续地运行下去，且只有保证经营的长期性和稳定性才能确保投资者、经营者渐次收回其巨大的投入成本。

（3）经营的地域性。虽然公用事业具有公共性，但是公用事业的具体经营会受到诸如人口、地域因素的影响，对于人口稀少地方，经营公用事业显然是不经济的。有学者将公用事业和城市公用事业等同，在一定程度上说明了公用事业在乡村不发达的现状，可见，公用事业经营的区域性的确是存在的。

2.法律特征

（1）投资主体的特定性。在传统经济背景与制度环境下，政府是公用事业行业最重要的投资主体，尤其是涉及通信、电力、邮政等关键行业，它们或者关涉社会成员的普遍利益，或者影响国家安全，为避免这些行业被国外或社会个别成员操控，政府以出资人身份成为投资主体就显得必要和正当。但随着社会发展和经济贸易全球化，政府作为公用事业的单一或主要投资主体也备受批判，这是因为政府同样会被市场利益所俘虏。当今，公用事业的开放和投资主体的多元化已成为一种趋势，多元化的实质是“允许和鼓励个人和企业法人（包括外资企业）进入部分城市基础设施投资和运营，实现由政府单一投资主体向政府、企业法人、个人等多元投资主体的转变，由市场来选择投资者，完全实行市场化投资和运营，政府的功能主要限于监督”。[17]但即便如此，公用事业领域的基础性和重要性决定了在未来相当长的时期，政府在绝大多数国家或地区仍将是主要的投资者或经营者。

（2）经营主体的企业化。首先，公用事业经营与前述由政府或公共事业单位所提供的公共事业不同，它需要追求成本的最小化和效益的最大化，只有让投资者与经营者按照企业的方式进行经营，才可使公用事业在满足社会公众对公共产品或公共服务需求的同时，创造最大的经济效益。从公用事业经营的历史演变来看，只有公用事业实行企业化经营，才能把公用事业的社会公益目标与经济效益目标最佳地结合起来。其次，从公用事业经营者的性质来看，公用企业属于营利性经济组织，与前面所述公用事业单位有本质不同，为具有独立市场利益并以营利最大化为目标的商事组织，一般不能由自然人独立经营。最后，在当今的市场经济社会，企业已经成为市场经济运行中最重要的主体之一，它能够通过市场机制、内部治理、精细管理、自负盈亏的激励手段，实现资源的充分利用。根据资本性质的不同，企业可分为国有企业、民营企业和混合企业（如公司企业）。国有企业经营虽能确保公用企业受到国家强力控制与干预，保证公用事业领域的安全，但缺乏利益激励与改进动力，运行效率始终难以提高，从而造成资源浪费。和国有企业不同，民营企业和混合企业具有很强的危机意识和竞争意识，在营利最大化驱动下能自觉地进行管理与技术的持续创新，营运绩效普遍要高于国有企业；但如被某一特定利益集团不当控制，又会有损害社会公众利益之虞。因此，公用事业经营主体在保证一定国有成分的基础上，适度引进民营企业、混合企业进行经营是十分必要的。

（3）产品的准公共性。公用事业所提供的产品主要为准公共产品，这类产品是社会公众所必需的，价格需求弹性较小。在现实交易过程中，公用企业具有强大的优势地位，而作为公用事业的消费者往往处于弱势地位，多数情况下很可能没有选择的机会，只能接受公用企业所制定的格式条款。为了平衡这种不对称的权利义务关系，多数国家和地区规定了经营者强制缔约义务。如日本的《燃气事业法》第16条规定：燃气企业若没有正当理由，不得拒绝其供应区域及供应地点内燃气供应的一般需求。

（4）价格的管制性。和一般企业经营不同，公用事业经营不能够以实现企业自身利益最大化为唯一目标，而应当以合理的价格稳定而充足地为社会公众提供产品和服务。但企业作为商事主体，其存在与经营的目标就是效益、利润最大化，如依市场规律仍由企业自主定价，那么公用企业就会为了攫取最大利润而滥用垄断地位，制定高额、垄断价格。在此情形下，为平衡企业利益和消费者利益，防止公用企业经营中公益目标与效益目标的冲突，政府就有必要对公用企业所提供的产品或服务的价格进行一定程度的管制。如美国的公平报酬率规制，即“公用企业的利润水平不得高于投资基数乘以合理报酬率减营业成本的差额，或其营业收入总额不得超过合理成本（营业支出+固定资产折旧）与合理报酬的总额”。[18]

（三）公用事业经营的要素分析

1.投资主体

投资主体是公用事业经营的核心要素之一，而且在不同国家或地区，由于历史传统、经济制度和社会环境的差异，投资主体的性质、地位和结构均有很大差异。经过公用事业经营方式的不断变革，西方发达市场经济国家中私人资本在公用事业领域的投资比重逐渐加大。相对来讲，一些社会主义国家和发展中国家或因社会主义公有制经济观念和强调公有制主体地位，或由于特定执政党的执政目标和民间资本投资能力有限，公用事业的绝大多数领域，尤其涉及或关系国计民生的公用事业领域，一般选择由政府直接投资。这种近乎单一的投资主体，一方面由于政府始终能够对公用企业产生一定的影响，不可能真正地实现政企分开；另一方面也加重了政府的财政负担，使得政府无法集中精力去更好地为社会提供更多公共服务，相反，有时却表现出一种与民争利的形象，极大地损害了政府的公信力。因此，投资主体的多元化是必然趋势，适度扩大私人、民间、社会资本投资公用事业领域的结构和比例，不仅能够拓宽公用事业的投资渠道，减轻政府的财政负担，而且可以明显提高公用事业的经营效益。

2.经营主体

公用事业的经营主体为具体负责、组织或承担公用事业经营、管理和运行的民事主体。根据公用事业经营主体性质的不同，可把其划分为政府、企业（又称营利性组织）和非营利性组织（学界称之为第三部门，在我国称事业单位），特殊情况下也可以由自然人经营。政府作为行政组织，维护社会公共利益和组织社会公共管理是最为基础、最为重要的职能，在当代社会，相对而言比民营企业掌握更多的公共资源，在公共产品和公共服务的供给方面自然要发挥更大的作用；更由于公用事业领域大多为市场失灵的公共领域，与一般竞争性领域不同，政府为了公共利益和普遍福利的需要，通过对公用事业领域的直接投资并经营，在一定程度上既解决了公共部门的市场失灵问题，也可达到满足公众日常生活和基础生产的基本需求的目的。鉴于此，在公用事业经营过程中，国家（政府）则成为公用事业投资与经营最重要的主体，多数国家都曾经实行过政府经营或国有化等形式，由政府出资直接设立公用企业，并负责具体运营。

随着公用事业领域技术的发展和经营的专业化，更重要的是国有化或政府投资经营所衍生的管理官僚化，公用事业经营特别是公用企业营运效益低下等问题开始出现，公用事业经营的市场化、民营化、私有化和社会化，便成为1970年代以来的一种主要趋势。但在公用事业民营化过程中，私营企业只顾逐利而忽视社会公共、消费者的利益，又必然引发公用事业的公共性和私营企业的营利性之间的冲突。所以，80年代以来，就出现了由第三部门经营公用事业的设想，第三部门即社会企业或非营利性组织，以自愿或者半自愿方式组织起来的，其动力机制是社会责任和社会使命，经营目标是追求社会公益，与公用事业的目标高度契合。[19]

3.准入方式

公用事业领域具有明显的自然垄断特性，其准入方式与一般竞争性的自由准入方式有显著不同，除电信、公共交通等可适用自由申请、审核登记等准入方式外，如电力、燃气、自来水、市政基础设施建设等领域，则只适用特许经营、竞争式缔约等准入方式。[20]

4.经营范围

公用事业经营范围可分为垄断经营事项和非垄断经营事项。传统公用事业经营范围大多为垄断经营事项，但随着公用事业理论的发展和科学技术的进步，垄断经营的方式与事项越来越受到批评和质疑，公用事业垄断经营的事项范围也不断收缩。如电信行业中的固定电话网、电力行业中的输电网、铁路行业中的铁路线，以及自来水、燃气等行业中的管道，这些具有网络特征的环节有自然垄断经营的必要性；对于非网络特征的环节与事项，应当逐步放开。对于采用垄断经营的公用事业环节，则应以政府管制和反垄断法抑制其滥用市场支配地位；而对于具竞争性的非网络特征环节，则主要采用反垄断法的手段促进市场的公平竞争。

5.经营方式

公用事业的经营方式总体上来说有国营、民营以及公私合作等方式。国营即国家直接投资进行经营，或以国家控股的方式经营公用事业。民营又称私营，为完全由民间私人资本投资经营或私人资本控股经营的公用事业。公私合作是指“公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作伙伴关系”，[21]这种伙伴关系的形式非常灵活，包括特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让或者对私人开发项目提供政府补贴等。

具体而言，公用事业的经营方式还包括投资者自行经营、委托经营、承包经营、租赁经营、信托经营和托管经营等多种方式，而在有关公共基础设施的投资、建设与经营方面，形式更加灵活多样，如BOT、BOO/DBFO、PFI、PPP等模式。

（四）公用事业经营法律关系

公用事业经营法律关系是指在公用事业经营过程中所形成的投资者、经营者与政府、消费者之间的权利和义务关系。公用事业经营法律关系也包括主体、客体和内容三个方面。

1.公用事业经营法律关系的主体

公用事业经营法律关系的主体是指以其独立的名义或资格参与到公用事业经营法律关系之中，并在其中享有权利或者承担义务的自然人、社会组织或国家机关。根据不同主体在公用事业经营过程中所扮演的角色、履行的职能和特定功能，可把公用事业经营法律关系的主体划分为公用事业领域的投资者或经营者、政府及政府机关、公众消费者三类。

（1）公用事业领域的投资者或经营者。公用事业领域的投资者或经营者即向公用事业领域投资或以公用事业的某一领域为主业进行经营管理的特定主体。严格说来，公用事业领域的投资者和经营者应该是一个相互独立的主体，但由于特定公用事业经营模式的不同，投资者和经营者之间的关系在公用事业经营过程中又呈现既存在合一又存在分离的特点。在多数情况下，公用事业领域的投资者和经营者是一体的，但在特殊情况下，特别是在国家（政府）投资公用事业领域的情况下，如公用事业选择承包、租赁、信托、托管等国有民营方式，则此时公用事业领域的投资者和经营者是相互独立的。但对于社会公众而言，即使存在公用事业领域的投资者和经营者地位彼此独立的情况，与其直接产生权利与义务关系的主体只能是公用事业领域的经营者。

经营者负责经营公用事业，为消费者提供相关公共产品或公共服务，主要包括生产、运输、配送等环节的具体经营主体，这些主体之间配合或者由一个经营者直接从事所有环节，最终为消费者提高产品和服务。公用事业的经营者具有双重特性，既要追求企业利润的最大化，又要维护社会公众的福利。因此，公用事业的经营者也承担着双重义务：一是作为一般行业的经营者所应承担的义务，如合同义务等；二是公用事业经营者所承担的特殊义务，如公用事业的信息公开以及公用事业的经营者在调整价格时的限制等。另外，对于公用事业经营者科以特殊义务，还源于公用事业经营者享有特殊权利，如在特许经营中，经营者在取得特许经营资格之后，在一定程度上避免了激烈竞争的风险，而且政府还可能给予其一定补贴和税收优惠。

（2）政府及政府机关。在公用事业经营过程中，政府及政府机关的地位与作用比较独特，在国有公用企业的经营关系中，政府是公用事业的直接投资者；而在公用事业经营过程中，政府及特定政府机关又是公用事业经营者或公用企业的管理者、监督者。政府和特定政府机关在公用事业经营过程中的这一特殊地位和角色，是由公用事业领域的特殊性所决定的。

政府作为公用事业经营中重要的一环，其身份也是多重的。首先，政府是公用事业产品和服务的供给者，政府要为社会公众提供合格的公用产品和服务，但这种要求并不意味着政府要成为公用产品的直接生产者，而只是要求政府对公用产品承担一定的责任，即“一旦出现公共服务的质量和数量不能满足需求的情况或在公共服务活动中出现重大的事故，政府必须承担相应的政治责任，同时政府的相关工作人员应承担相应的行政责任”。[22]其次，政府是相关法规的制定者，应力图确保公用事业经营者的合法权益，保证准入环节的公平公正以及相关程序的透明，为公用事业的经营者创造一个良好的法治环境。再次，政府是公用事业的监管者，监管并不意味着随意指挥公用企业的具体经营，政府要在法定程序内实施监管，然而监管本身不是目的，最终目的是保证公用产品和服务的质量，使社会公众的福利最大化。最后，政府作为合同中的一方当事人，负有提供公用产品和服务的职责；但它又不直接生产，政府只是作为合同关系一方当事人，是以平等主体的身份介入合同之中，并非以公权力的身份干预，此种关系应受民法调整，双方应当信守承诺，积极履行各自应负的义务。

（3）公众消费者。公用事业经营中的消费者又称社会公众，与一般竞争性营业领域的消费者相比，具有存在的社会性、人数的众多性、领域的广泛性、需求的普遍性和市场的恒定性等多方面特征。公众消费者是公用事业产品和服务的最终使用者，公众消费者与公用事业经营者有时会直接发生权利与义务关系，如在供用电、水、气、热力等这类特殊的买卖合同中，公众消费者就直接与公用企业签订格式合同。为尽可能地平衡两者的利益，法律对公用企业在经营过程中应尽的义务及发生的侵害行为作出不同于其他行业的规定，如适用强制缔约和格式条款的严格规制原则；又如在归责原则和免责事由方面，《中华人民共和国侵权责任法》第71条、73条规定，对于由民用航空器以及高空、高压、高速轨道的运输工具造成损害的，经营者承担无过错责任，只有在受害人故意或者存在不可抗力的情形之下，方能免责；此外，公众消费者与经营者之间因产品质量或服务瑕疵发生争议，仍可依据合同法等相关条款的规定来处理双方之间的权利和义务关系，维护自身的合法权益。

2.公用事业经营法律关系的客体

公用事业经营法律关系的客体系指在公用事业经营过程中，公用事业法律关系中的相关主体（如投资者、经营者、政府及政府机关、公众消费者）之间行使权利、履行义务（职责）共同指向的对象。与一般法律关系客体相比，公用事业经营法律关系的客体具有行业与领域的特定性，其表现形式主要包括：（1）特定公用事业的领域，主要为公用事业准入制度管理的对象；（2）公用事业经营的成果，公共或准公共产品与公用事业服务，此类客体一般为公用事业产品或服务合同中当事人双方共同指向的对象；（3）公用事业经营者或公用企业的经营行为（包括提供公共或准公共产品与公用事业服务行为），此为政府、投资者、公众消费者对公用事业经营者或公用企业经营进行监督的对象。

3.公用事业经营法律关系的内容

公用事业经营法律关系的内容系指在公用事业经营过程中，公用事业法律关系中的相关主体（如投资者、经营者、政府及政府机关、消费者）之间在特定法律关系所行使的具体权利和履行的具体义务（职责）。