二 公用事业经营的相关理论

公用事业所涉范围极其广泛，但对于为什么需要公用事业经营，应由谁来投资经营，管理学、经济学、法学等不同学科，均从各自角度进行了探讨。以下分述之。

（一）管理学和经济学理论

1.制度成本论

制度成本论者认为，公用事业经营需要依靠一定的制度才能够运行，对于制度选择，同样也会出现机会成本问题，即“由于制度是人类社会面对稀缺的适应或回应，而在稀缺的世界里制度本身也是稀缺的。选择一种制度，意味着必须放弃另一种可能的制度”。[23]公用事业经营主要有国营和私营两种方式，但这两种经营方式的制度成本是不同的。有学者认为，与私有企业相比，国有企业的产权制度内生了高额的制度成本，主要表现为如下四个方面：（1）内生技术效率低下；（2）内生高昂的监管成本；（3）内生投资无人负责和短期行为；（4）内生不公平的市场竞争环境。[24]国有企业的这种低效率所造成的资源浪费和社会不公所产生的影响，远远要比其自身的危害更大，故从制度运行的成本来看，公用事业经营应当以加大引入私有企业为主要改革目标。

2.公共产品供给理论

经济学家曼昆在《经济学原理：微观经济学》一书中根据物品的排他性和消费中的竞争性，将物品分为私人物品、公共物品、公共资源和自然垄断行业四种类型。其中，私人物品兼具排他性和竞争性；公共物品即纯公共物品既无排他性又无竞争性；公共资源有竞争性但没有排他性；自然垄断行业属于准公共产品，这类产品或服务有排他性但无竞争性。[25]

纯公共产品和准公共产品的供给方式是不一样的。对于像国防、外交、环境保护之类的纯公共产品，因其具有消费的不可分割性、产权难以明确，无法运用市场的原理来提供；在市场失灵的情况下，只能由政府通过征税的方式予以供给。而准公共产品则不同，可以由私人进行经营；其供给方式可以选择政府机制、企业机制和志愿组织机制供给。[26]

3.不完全竞争市场理论

不完全竞争市场理论认为，不完全竞争市场与完全竞争市场相对而言，它是指“当个别卖者在一定程度上具有控制某一行业的产品价格的能力时，该行业就处于不完全竞争之中”。[27]在理论上，完全市场竞争是存在的，但在实际生活之中，如严格按照完全竞争市场的定义，那么它几乎是不存在的，因为市场中的企业在某种程度上都可能控制它们产品的市场价格，所以市场中更多是不完全竞争市场，不完全竞争存在垄断、寡头和垄断竞争这三种形式。

公用事业具有一定程度的网络性，符合规模经济的特点，它使不具备规模经济的小企业无法维持成本而退出市场，进而促使该产业的竞争者越来越少，最后很容易形成垄断或寡头等不完全竞争市场。[28]此外，公用事业的准公共性，决定了政府通常又会在公用事业领域通过一些限制竞争的法律、法规，此时就会在该领域形成“进入壁垒”，如公用事业特许经营制度，从而使公用事业领域成为一个不完全竞争的市场。

4.委托—代理理论

委托—代理理论产生于20世纪30年代，由美国经济学家伯利和米恩斯提出，核心是“倡导所有权和经营权分离”。委托—代理理论主要研究在目标冲突和信息不对称情况下，委托人和代理人之间通过何种方式制订有效的契约来实现委托人利益的最大化。

在公用事业中引入委托—代理理论，其实质是“建立在公共服务供给者与生产者相分离的基础上的，政府将公共产品的生产任务委托给私营部门代理执行，以期获得优质高效的公共服务”。[29]但公用事业存在双重的委托代理关系，即全体居民委托政府、政府委托经营者。首先，全体居民委托政府提供公用事业。由于全体居民只是人数众多的分散个体，假定每个分散的、个体的居民从自身的利益出发，就会出现“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”。[30]如此，居民就无法对政府形成有效的监督和约束。其次，政府委托经营者进行公用事业的供给。由于两者之间的利益目标不一致，政府部门追求社会福利最大化，企业追求自身效益最大化，由此也会产生不同利益目标的冲突；而且，政府和企业之间的信息存在不对称，为追求自身利益的最大化，企业会利用信息优势攫取最大利益，甚至会尽力地去俘获或寻租政府，由此就可能出现政府和企业的合谋，最终损害社会公众的福利。因此，上述的双重代理关系均增加了代理成本和合谋机会，如果公用事业的生产者和安排者不发生分离的话，公用事业效率低下、服务质量差和价格高的现象就在所难免。

5.交易费用理论

交易费用又称交易成本，是一种非生产性成本，“通俗地说，为了完成一笔交易，当事人必须到处出入市场，了解产品的质量和相对价格；必须对交易的细节进行谈判、协商和检验、签约，甚至承担违约损失等”，[31]当事人在交易过程中所支出的各项费用总和就是交易费用。只要有市场并存在交易，就会产生交易费用。一个没有交易费用的社会，宛如自然界没有摩擦力一样，是不现实的。[32]

交易费用理论认为产权的界定影响交易费用，产权界定模糊会增加交易费用；相反，产权的清晰界定能够激励所有者去降低交易费用，在一个没有产权的社会，不需要对交易费用计价，因为交易是由行政强制方式进行调拨的，所以交易中看似不需要任何资源支出。无须计价也不代表没有交易成本，公用事业涉及准公共产品，由于政府是通过行政或强制的命令进行无偿调拨，这个过程在某种程度上来说是一种政治过程，因此利益集团就会去游说政府相关部门以获得相关产品，而且可能受到决策者主观因素的影响，那么这个交易成本可能要比市场制度中的交易费用昂贵得多。相对而言，“在竞争条件下，私人产权可以降低交易成本”。[33]如果将私人产权引入公用事业的经营过程，过高的交易费用就会促使生产集中，而这种集中最后又会形成垄断。

6.博弈理论

公用事业所提供的物品主要是准公共物品，而在公共物品的私人自愿供给中，由于具体物品不同，因而存在囚徒困境、智猪博弈和斗鸡博弈这三种博弈的可能。[34]

（1）囚徒困境（Prisoner’s Dilemma）。公共物品涉及社会中每个人的福利，如果每个人都出钱兴办公用事业，那么所有人的社会福利都会增加。可在现实生活之中，作为理性的个人，“不出钱”才是自己最优的选择。因为一旦我出钱，其他人不出钱，我就吃亏了；而如果我不出钱，也有可能“搭便车”享受到公共物品，则“不出钱”就是个人的最优选择，但结果是所有人福利都会受到损失，最终所有人也就陷入“囚徒困境”中。[35]

（2）智猪博弈（Boxed Pig Game）。在收入分配不均衡时，高收入者从公用事业中获得的收益要大于低收入者；且对于高收入者来说，此项费用相对较小。但对于低收入者，情况正好相反。低收入者与高收入者博弈之后的最终结果与最优策略，就是等待高收入者来出资兴办公用事业，即收入分配不平均时必然产生“智猪博弈”。[36]

（3）斗鸡博弈（Chicken Game）。如果出现两个高收入者，那么他们之间对于公共产品的供给博弈，可能就会出现一方供给而另外一方不供给的局面，即所谓的“斗鸡博弈”。[37]

不难发现，公共产品的私人自愿供给必然会导致供给不足的现象发生，但公共产品又是社会发展的基础性产品，所以公用事业经营就不能只依靠私人的自愿供给，政府的介入具有必要性。

（二）法学理论

1.非营利性部门论

非营利性部门又称非营利组织，是指“具有法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性质的组织”。[38]非营利组织和营利组织的区别有两点。（1）营利与否。非营利性组织是不以营利为目的的，它的运行动力是“使命和责任”；而营利性组织的动力则源于“利润最大化”。这里需要指出的是，营利和经营是不同的概念，非营利性组织也可以经营，“非营利组织‘不以营利为目的’，但也可能从事‘经营’，比如学校、医院、慈善基金会等也需要通过经营来维持运转”。（2）营利之后如何分配。非营利性组织获得的利润是不能够像营利性组织那样分配给其出资人、设立者或其内部成员，它必须用于非营利性组织的特定目的。公用事业具有公共性，其运行机制是由公共需求和公共供给组成，“一般将非营利组织区分为‘互益性’和‘公益性’两种”，[39]与公用事业具有相同的目标，这使得非营利性组织经营公用事业成为可能。

2.市场失灵论与国家投资经营论

市场作为一种配置资源的有效方式，即“资源在完全竞争市场中的配置是有效率的”，[40]虽已得到西方发达市场经济国家的理论与实践验证，但市场调节作用的充分发挥仍需要一定条件。在一定条件下，市场的作用不再充分有效，既所谓的“市场失灵”或“市场缺陷”现象。它集中表现为市场障碍、公共领域的失灵、市场调节具有被动性和滞后性三个方面。其中，市场机制的唯利性决定投资者所关注的是眼前可实现的经济利益，对于无利可图甚至亏本或者投资周期长、风险大的行业部门和产品，它们往往不愿投资；但关系国计民生，或制约国民经济长远发展和总体效益的行业，即使不能盈利，也必须进行适度的投资。而公用事业恰好处于这样的境地，这些行业的投资成本过高、运营的周期长，并且在先期投资过程中由于资产的专用性比较高，形成了大量的沉淀成本，短期内无法盈利甚至亏损。公用事业的这些风险使得民间资本望而却步，市场机制难以发挥调节作用，政府权力调节、国家投资经营的必要性就显示出来。[41]

3.社会福利论

社会福利“就是以满足人的基本需要为目的的所有面向全体公民整合社会资源的制度、规章或服务”，[42]社会福利从理论上说是面向全体公民，其受众具有普遍性和公众性，但主要对象还是残疾人、孤寡老人等社会中的困难群体。公共性是公用事业的重要特征之一，涉及社会公众的利益。但社会公众中不同群体、个体的收入是有差别的，这就使得公用事业在供给中不能定价过高；否则，低收入者就无法获得公用事业的产品和服务，无法享受基本福利。而公用事业经营的垄断性恰恰又给经营者滥用垄断优势地位，通过高额价格攫取垄断利润，严重损害消费者利益，降低社会公众福利水平，提供了便利和可能。因此，公用事业经营不仅要考虑规模经济等效率因素，还要考虑社会的总体福利，社会福利的最大化才是公用事业经营的目标。

4.第三部门论

一般而言，第三部门主要包括社会团体、事业单位和民办非企业单位。（1）社会团体。我国《社会团体登记管理条例》（2016年修订）第2条第1款规定，社会团体为“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。社会团体的宗旨是以非营利为目的，但这并不意味着社会团体不能进行任何收费或赚取利润的经营活动，只是表示社会团体取得的财产或利润不能够分配给会员，而必须用于其主持或从事的事业。（2）事业单位。2004年修改后的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定，事业单位为“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。事业单位包括“教育机构，医疗机构，科研机构，农业、林业、牧业服务机构，水利管理机构，社会服务机构（公共设施服务，园林绿化、自然保护区管理，环境卫生、市政工程管理，风景名胜区管理，殡葬管理等），法律服务机构，会计、审计事务所，信息咨询机构，体育事业机构（体育场馆、运动队等），社会福利机构，文化艺术单位（艺术、出版，文物保护、图书馆、档案馆、群众文化、新闻、文化艺术经纪与代理等），广播电影电视单位，综合技术服务机构（气象、地震、测绘、技术监督、海洋环境、环境保护、技术推广和科技交流服务业、工程设计等）等”。（3）民办非企业单位。根据1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定，民办非企业单位为“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。民办非企业单位的经营范围，依据前述规定和官方解释，主要分布在教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、交通、信息咨询、知识产权、法律服务、社会福利事业以及经济监督事业等领域。可见，第三部门在实践中经营部分公用事业，“第三部门法律制度的两大目标应当是：实现公民的结社自由，促进公益事业的发展”，第三部门均不以营利为目的。这种志愿机制以及非营利性，使其成员真正地投入公用事业运营之中，减少了行政强制所带来的普遍排斥，提高了公用事业的经营效率。[43]

5.政府干预经济论

政府干预经济论认为，国家干预是对市场失灵的补救。由于公用事业领域属于市场失灵的行业，因此国家对该行业进行调控和干预成为必要，而政府则可以通过强制手段进行经济调节，矫正市场失灵产生的弊端，而且能够通过对垄断行为的立法规制，使得垄断企业不得滥用自己的优势地位损害消费者的利益。[44]

6.特许经营论

特许经营的目的就是限制过度竞争，降低市场竞争程度，从而避免资源的浪费。公用事业采取特许经营的准入方法，可以阻止其他企业进入公用事业。这样可以确保公用事业符合规模经济，从而降低平均成本，增进社会的整体福利。在特许经营合同中，政府具有双重身份，即“在合同订立过程中，政府是特许经营权协定的一方当事人，与被特许经营方进行谈判，并授予特许经营权；合同订立之后，政府又被视为社会公共利益的代表而成为合同履行的监督者”。从全球来看，特许经营市场准入有三种形式：第一种是企业进入市场并提供服务的许可，即颁发许可证与获得专营权的安排；第二种是有限资源占用的许可，比如电话号码、无线频谱等；第三种是投资准入，最典型的就是制定准入制度，进行资格审定，比如所有制性质和投资比例等。公用事业的特许经营一般是通过公开的招投标程序来实施的。[45]

（三）评价和启示

1.对既有理论与学说的评价

（1）学界对公用事业经营方式的认识不同。公用事业的经营方式主要有两种：一种是垄断经营，另一种是竞争经营。对于这两种方式，学者们有自己的立场和看法。但总体说来，经济学者较为排斥垄断的经营方式，如制度成本中对于国企低效率的分析，公共产品供给理论中除政府垄断供给方式之外，其他供给方式的可能性，代理理论中垄断经营的信息不对称所造成的经营风险，交易费用理论中产权对于公用事业经营的重要性等，其意图都在说明垄断经营的不可靠和低效率。相对来说，在法学界，不论是市场失灵论、国家投资经营论，还是政府干预经济论、特许经营论，均在强调政府对公用事业介入和干预的正当性和必要性。

（2）学界对于公用事业经营目标的看法较为一致。学界虽对公用事业经营方式的认识不同，但对于公用事业经营目标的看法比较一致。经济学界大多主张竞争经营方式，目的是提高公用事业的经营效率，充分利用资源，最终会使社会公众的普遍福利得以提升。而经济学界反对垄断经营或法学界主张国家干预等相关理论，无不是从社会的整体利益出发，都是为了提高社会公众的福利。

（3）经济学界对于公用事业经营的研究比较深入。经济学界和管理学界的研究涉及制度运行、公共产品分类、市场划分、具体代理关系、交易费用和产权改革以及公用事业经营的博弈分析。这些研究不仅深入，而且具有很大程度的可操作性。但是，法学界对公用事业的研究大多从宏观角度和制度构造入手，欠缺深入、系统的分析。

2.既有研究成果的启示

通过对有关公用事业经营理论与观点的整理和分析，可以得到以下启示。（1）公用事业中部分环节的垄断经营以及政府干预是必要的。根据不完全竞争市场理论，公用事业处于一种不完全竞争市场之中，这是由其产品的市场结构所致；同时，从公共产品供给理论以及市场失灵论、国家投资经营论和政府干预经济论中可以看出公用事业的确需要政府的干预，以克服公用事业在市场中的缺陷，更好地让市场发挥资源基础配置的优势。（2）公用事业的目标应是提升社会公众的普遍福利。公用事业是与社会公众密切相关的行业，应以社会公众的利益为经营目标；过度强调私有和竞争，确实能够在短期内提升效率，但私有企业的目标毕竟是利润最大化，引入适当竞争与强化监管应当并重。（3）公用事业要提高效率，在生产和供给作分立安排的同时，还应当注重产权改革。公共产品供给理论为供给的多样化提供了理论启示，而委托代理理论则反映出公用事业生产者与供给者分离的重要性，但要真正提升公用事业的效率，还要进行产权改革，制度成本理论已经深刻地认识到这一点，即必须确定具体实在的所有者，政府应进一步淡出公用事业的经营，只有这样才会真正实现经营者的自我监督和激励。