一 选题背景与研究意义

（一）选题的社会背景与政策依据

1.选题的社会背景

公用事业经营体制和公共产品供给机制的深化改革和制度创新，涉及国家经济安全、市场经济秩序、企业经营自主和民生普遍福利等诸方面的问题。

公用事业是指那些涉及公共利益及有限公共资源配置并具有自然垄断特点的行业，一般包括电力、自来水、通信、公共交通、天然气、煤气、集中供暖、城市道路、桥梁、绿化、环境卫生、垃圾处理等行业。这些行业为满足社会公众的日常生活需要而提供特定公共产品或公共服务。[1]在传统经济学、垄断效用的制度语境与分析框架下，公用企业垄断经营的初衷是提高公用事业的经营效益，维护公众利益和普遍福利。然而，高投入、高成本、低效率、劣供给成了传统公用事业经营模式的最大消极面和表象特征，公用企业或公用事业经营者利用合法垄断地位损害公共利益、侵蚀公共福利，公众消费者的普遍福利明显下降，其正当性、合理性、合法性和有效性均受到了公开质疑和严峻挑战。[2]自1990年代以来，涉及国民经济命脉、国家安全、社会利益、公共利益的行业，如通信业、航空业、银行业、铁路业、石油业等公用事业垄断纠纷案逐年增多。此类诉案与纷争的适当处理与妥善解决，对规制公用企业的垄断经营行为、维护社会公共利益、提高民众生活福利无疑具有重要的社会意义。

就我国而言，在相当长时间里，政府及相关职能部门对部分公用事业实行行政管治式垄断经营，没有理顺公用事业的公共性与公用企业主体的私法性身份之间的区别。[3]既有公用企业对公用事业的垄断经营者排斥、限制甚至禁止市场的公开、公平竞争，既破坏了自由、公平、竞争、有序的营商环境，也严重损害了社会公众消费者的合法权益和基本福利。可见，针对公用事业垄断经营制订必要的法律规制，不仅是公用事业领域平等准入与公平竞争的需要，也是化解公用企业或公用事业垄断经营者与社会公众矛盾与冲突、提高社会公众普遍福利的需要。

与西方发达市场国家不同，1949年以降，我国公用事业投资与经营方式脱胎于传统的计划经济体制，在相当长的时间里形成以政企不分为实质、以国有国营为经营形式、以国有公用企业为载体的行业垄断经营格局。1990年代中期以来，虽然我国在公用事业领域启动引入竞争的投资体制改革，但这些改革基本上都遵循行政主导模式，未以立法或对现行法律修改的形式进行。就制度供给层面而言，现实中推动公用事业竞争的动力主要来自政府主管部门，能不能引入竞争，如何引入竞争，往往由政府经济主管部门或行业行政部门“自由裁量”。在规制和调控公用事业垄断经营中尚无具体可行法律规范可依的情况下，政府对公用事业领域的改革就具有很大的随意性。由于传统计划经济与行政主导的惯性，公用事业垄断经营者与主管部门、监管者在事实上常常形成共同利益同盟，公众消费者利益难免一再受损。虽然2007年《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）第7条涉及这方面的问题，但其规定十分抽象，不具有操作性。因此，从法治的视角来思考公用事业的反垄断问题，从制度安排、立法技术上细化政府有关公用事业、垄断行业改革的既有政策，使《反垄断法》第7条有关行业垄断和第五章有关行政垄断的规定具有更好的操作性和适用性，真正实现我国公用事业经营由以行政本位为主导的管理向以法律调整为主导的模式转变，以达到既克服自然垄断引发的市场失灵又避免规制行为所导致的政府失灵的目的，使公用事业反垄断规制更具科学性和创新性。

2.选题的政策法规依据

自20世纪80年代以来，我国公用事业经营体制和公共产品供给机制的改革经历了“国家垄断经营”→“国家授权经营”→“政府特许经营”这三大理论与制度变迁的阶段。公用事业和垄断行业的改革一直备受学者和中央最高决策层的关注。党的十六大以来，公用事业领域投融资体制的改革和垄断行业的法律规制，以较高频率出现在党的有关纲领性文件中；国家权力机关与行政机关陆续颁发一系列涉及公用事业垄断、行政垄断的政策性文件或法律法规。[4]这些政策性文件和法律法规虽然在抑制公用事业垄断经营上起到重要作用，但政策的宣示性和规范的原则性，使其不具有实际操作性，加之地方政府、相关部门或行业的特殊情况与利益的关联性，许多政策出台后并未见到公用事业领域改革与反垄断局面的根本改观，公用事业垄断经营的状况和行政垄断式的监管方式仍然没有大的转变。这些问题就亟待业界、学者直面并作出回应，自然也就成为本课题研究的重点和难点。

（二）选题的理论价值与现实意义

1.选题的理论价值

（1）为公用事业领域改革奠定坚实的理论基础。本课题从公用事业的营业准入和公用企业的营业行为两个方面整体考虑公用事业垄断经营的制度成因和形成机制，从多角度进行调查和分析，为我国转型期公用事业反垄断研究奠定坚实的理论基础。

（2）开创公用事业领域反垄断的全新视角。本课题致力于实现学科的有效结合和研究方法的大胆创新，采用公共经济学、政府经济学、产业经济学、管制经济学、公共管理学、行政管理学、投资学、宪法学、民法学、经济法学、商法学、行政法学、诉讼法学等多学科理论，利用法学的逻辑与规范分析法、经济学的博弈分析法等，集中反映公用事业经营体制和公共产品供给的实质，为我国公用事业反垄断研究开创全新的理论视角。

（3）丰富公用事业领域反垄断的理论体系。本课题具体研究公用事业的投资主体，公用事业领域的营业准入与市场开放，公用事业的营业特许经营权的取得与行使，以及公共产品定价权的控制，通过对比分析遴选出法律规制的目标和重点，全面衔接国家的相关政策建议和制度设计，可极大丰富、发展我国公共事业反垄断理论体系。

2.选题的现实意义

本课题研究集中反映了公用事业经营体制和公共产品供给机制这一经济、社会问题的实质，是我国公用事业经营体制和公共产品供给机制改革必须解决的核心课题。对此一课题进行深入、专门的研究，从实践上可以细化党的十六大报告特别是十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出并正在推行的公用事业和垄断行业领域的改革设想，对推进我国国有资本投融资立法、市场规制立法（反垄断法）、国有企业立法、国家宏观调控立法（如价格法）的不断完善，均具有现实指导意义。