四 转型期我国公用事业垄断经营格局的成因分析
（一）制度背景
新制度经济学的代表人物诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”。因此，可以说“制度是一个社会的游戏规则或形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”。[65]基于成本—收益和制度均衡的分析，任何制度当能满足社会与人们需求时，就会处于均衡状态；但随着外部性、规模经济、风险和交易成本、收入等因素变化，必然引发新的制度改革需求，并导致制度变迁，进而达到新的制度均衡。一般而言，以下三种情况的出现，就有可能打破既有的制度均衡，引发或导致制度改革或制度变迁：（1）新的技术或风险等条件出现；（2）制度方面的创新或发明；（3）法律和政治情况的变化。[66]我国转型期公用事业垄断经营格局的形成，也可用制度变迁理论予以解释。
在我国原有的计划经济与行政管理体制下，地方、城市和城乡之间在公用事业的建设和管理上，基本上是“各自为政”。（1）在计划经济体制的严格控制下，公用事业领域的投资、经营和交易受到政府计划的管制，其市场化程度一直很低。（2）受计划经济体制和传统公有制观念的制约，公用事业领域的投资、经营和交易长期由国家投资、政府经营，公用事业领域的投资、经营和交易的不同领域与各个环节的政资不分、政企不分现象特别明显。（3）地方、城市和城乡之间在公用事业设施的建设与管理上的各自为政，在一定程度上割裂了不同地方、城市和城乡之间在公用事业投资与经营上的统一规划与必要的经济联系，不同地方、城市和城乡之间公用事业产业规划、基础设施建设和运营被行政手段分割为自成体系、互不沟通的独立市场，导致“小而全”“大而全”的重复建设，结果有限的公用事业资源浪费严重，供给严重不足。不同地方、城市和城乡之间在公用事业设施的建设与管理上的各自为政，又使之演变为利益集体之间的恶性竞争和以邻为壑，难以形成公用事业投资与经营上的整体优势和总体竞争力，最终损害了区域经济和国民经济的协调发展。（4）公用事业投资、经营与地方政绩、内部控制人之间形成高度牢固的利益链条。在现行提拔式的行政任命体制下，国务院各部委、地方政府、公用企业干部的升迁主要取决于上级组织部门对其业绩的考核，其中公用事业投资、经营又是见效最快的领域，因此，这一领域也就成为政绩工程、形象工程、高短平快项目、GDP增长、招商引资额等“数字”指标的重点关注对象。正是由于此一因素的制约，公用事业投资、经营领域形成了一个比较稳定的利益集团，阻碍了公用事业改革的推进和深入。
可见，传统的计划经济与政资不分、政企不分的体制环境，是我国转型期公用事业垄断经营格局形成的制度性原因。
（二）经济原因
传统经济学理论认为，公用事业领域绝大多数属于自然垄断行业，由于资本稀缺、技术制约，必须通过局部或整体的垄断才能产生适度的规模效益和最低利润。况且，在我国，长期以来，政府是公共产品和服务的提供者，缺乏竞争而导致成本高、效率低，也无必要通过引入竞争机制降低公用事业产品或服务的成本。但是，这些情况在20世纪70年代以降，则发生了深刻变化。这些变化使具传统意义的公用事业垄断经营格局难以成就其正当性和合理性。[67]
1.科学技术的进步
科学技术能够推动人类自古代走入现代的重要原因，在于科学技术决定了社会的生产方式、组织方式和生活方式，它改变了人们对自己赖以生存和发展的各种资源特别是物质资源的使用方式和使用能力，成为社会发展的终极推动力量。在公用事业的不同领域，无论是能源供应、环境治理，还是自来水行业、公共交通，都与科学技术密切联系在一起。科学技术的进步推动了公用事业制度的演进，改变了公用事业的产业性质和产业管理体制，甚至颠覆了传统公用事业产品和服务的供给内容、供给方式。（1）因技术进步而改变了自然垄断性产业领域的边界。如电信产业就表现得特别明显，随着光缆技术的发展，利用卫星和无线电话技术，有线电视公司也能提供传声和数据服务，这些都使传统有线电信产业发生革命性的变化，从而为新企业进入电信行业，建立新的通信网络，向公众消费者提供比原有电话通信网络质量更好、服务更优、价格更低的通信服务创造了条件。这样电信产业的投资与经营模式就不是唯一的、全国一体的通信网络，而是由电话网络、卫星、微波系统等其他技术组成的一个多面、立体的互通网络，通信技术发展的结果大大地压缩了电信产业的自然垄断性业务范围。[68]（2）科学技术的不断进步使一些具传统自然垄断属性的公用事业某些环节表现出明显的竞争性。特别是20世纪70年代以来，具传统自然垄断属性的公用事业中许多领域、产业的自然垄断特征，已经消失或者弱化等现象呈明显增多态势。从经济史的角度来看，铁路作为运河的竞争对手产生和发展起来后，在19世纪逐渐取得垄断地位；但在20世纪，火车动力燃料的改进大大降低了铁路的运营成本，新技术还不断地被应用于汽车制造和航空领域，随着高速公路的延伸和飞机场的建设，火车、汽车、飞机之间彼此竞争，并可以在一定程度、范围和距离上相互替代，旅客可以根据自己的意愿在不同运输方式之间做出选择，原本意义上运输业的自然垄断特性就相应弱化许多。[69]又如，前文所述的供水、电力、油气等，除输水、输电、输油、输气等管线环节具有自然垄断特性外，其他环节均已不再具有自然垄断属性，反而具有竞争性。[70]在传统自然垄断理论看来，公用事业多属于自然垄断领域，不适宜引入多元化的竞争，但科技进步已使传统公用事业的某些领域或产业中的某些环节不具有自然垄断特性。这一部分公用事业，就可引入竞争机制，使之市场化。20世纪中叶以来，世界范围的电力、电信、供水、燃气、铁路、民航、邮政等方面的改革与某些公用企业的分拆，实行厂网分离、轮轨分离、线营分离就属于此一情形。我国电力、电信、邮政等公用事业领域的改革也受此影响。[71]
2.政府减轻财政压力的需求
公用事业经营需要大量特殊的基础设施投资，且具有明显的成本沉淀性，替代成本很高。此外，公用事业经营过程中，必须有足够的资金来添置设施，以维护既有投资与设备的正常运行，这些均需要昂贵投资与支出。如公用事业的投资与经营全由政府来包揽与负责，无疑会给政府财政以极大负担，这正是大多数政府所面临的瓶颈。20世纪80年代以来，英国正是在财政支出捉襟见肘、对公用事业的补贴难以为继的时候，才开始对公用事业进行市场化改革。我国转型期公用事业投资与经营的状况也不例外，特别是20世纪90年代以来，由于国有企业效益的持续低下，国家财政已难以支撑庞大的公用事业投资与经营支出，不得已才开始对传统计划经济条件下的公用事业投资与经营体制进行改革。进入21世纪，从2002年启动的公用事业市场化改革和2004年公用事业投资体制改革中可以很明显地看出，正是政府减轻财政压力的需求，才引发了公用事业改革的延续与深化。
3.民间资本的巨大积累与快速发展
随着我国经济市场化进程的加快，我国民间资本得到一定积累和快速发展，其投资热情得到极大的释放，民营企业投资的领域与产业被进一步开放。但受前述体制性条件与公有制观念的束缚，民间资本、民营企业投资公用事业领域仍受到制度、政策、法律以及行政程序等多方面的限制，其投资公用事业领域的范围与存量，尚无法撼动既有公用事业的垄断经营格局。
（三）政策依据
我国公用事业投资与经营体制从传统的一体化模式转向谨慎引入竞争的过程，与转型期国家有关公用事业领域逐步向民间、民资、民企开放的经济政策是息息相关的。如前所述，2001年12月国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，2002年9月国家计委、建设部、环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，2002年12月建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2004年5月建设部《市政公用事业特许经营管理办法》，2004年7月国务院《关于投资体制改革的决定》，2005年2月国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，2010年5月国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，这些政策性文件为我国转型公用事业垄断经营体制的改革提供了政策依据。
国家出台的一系列的政策指导着我国的公用事业在摸索中改革前进，这促使公用事业的市场化改革进程一直延续下来，并取得了一定成效。但受前述体制性条件的制约，这些利好公用事业改革的政策只具宣示性和宏观指导性，其落实与到位尚有待于国家深化改革的各项措施的出台与执行。
我国现行公用事业投资与经营模式，形成于新中国建国初期建立起来的国有/国营体制，对应的制度背景为计划经济体制与行政管理本位。其形成的经济原因为公用事业民间投资的不足、经济规模的制约和支撑技术的限制；政策依据是传统公有制特别是全民所有制本位观念指导下的公有制经济优先与限制、禁止民间举办或民营企业进入公用事业领域。我国公用事业垄断投资与经营模式先后经历“国家垄断经营”→“国家授权经营”→“政府特许经营”这三大理论与制度变迁的阶段。20世纪80年代以来，我国相继对公用事业投资、经营体制和公共产品供给机制进行了一系列改革，现行公事业投资与经营的制度模式呈现鲜明的转型特征。在这一转型时期，我国公用事业的投资与经营模式既延续了传统计划经济时期政资不分、政企不分、公私不分等某些制度惯性，又引入新的市场竞争要素，民间、民资、民企开始借助承包经营、委托经营、特许经营、准入开放等政策，进入公用事业的某一领域或某一环节，传统公用事业高度集中、一体化的垄断格局有所松动。但我国公用事业投资、经营、交易过程中，国有垄断、行政垄断、行业垄断的基本格局尚没有根本的改变。我国公用事业投资、经营、交易中的基本现状与特质，无疑是进行制度设计的基本前提。
[1] 戚聿东等：《中国垄断行业市场化改革的模式与路径》，经济管理出版社，2013，第133～253页。
[2] 参见《中共中央关于接收官僚资本企业的指示》（1949年1月5日）第（一）条。
[3] 引自《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年）第28条。
[4] 参见政务院中财委《关于国营工矿企业管理问题的报告》（1953年）第（乙）项。
[5] 参见陈云《实行粮食统购统销——陈云在全国粮食会议上的讲话》，载《陈云文选》（第二卷），人民出版社，1995，第203～217页。
[6] 参见《中华人民共和国宪法》（1954年）第6条第1款、第15条。
[7] 宋英杰、吕璀璀：《我国公用事业的改革与发展》，《山东工商学院学报》2008年第3期。
[8] 秦虹、钱璞：《我国社会公用事业改革与发展30年》，载邹东涛主编《中国改革开放30年（1978～2008）》，社会科学文献出版社，2008。
[9] 参见《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》（1978年12月22日）第（二）部分。
[10] 参见《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》（1979年）第二章第（三）条。
[11] 参见《中共中央关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》（1980年）第一条。
[12] 参见《中共中央、国务院关于发展城乡零售商业、服务业的指示》（1983年）。
[13] 参见《国务院关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》（1984年）。
[14] 参见《中共中央关于经济体制改革的决定》（1984年）第三章、第六章。
[15] 参见《国务院关于改革城市公共交通工作报告的通知》（1985年）第一条、第二条。
[16] 参见《沿着有中国特色的社会主义道路前进——赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》（1987年10月25日）第四章“关于经济体制改革”。
[17] 参见《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（1988年）第2条。
[18] 参见《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（1992年）第二章、第三章。
[19] 参见《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》（1992年）第二条。
[20] 参见《外商投资开发土地管理办法》（1990年）第1条、第2条。
[21] 李慧：《外资水务十年检讨》，《瞭望东方周刊》2014年第16期。
[22] 关于国有企业，即前述的国营企业或全民所有制企业。据笔者查证，截至1992年9月28日中共中央、国务院联合下发的《关于认真贯彻执行〈全民所有制工业企业转换经营机制条例〉的通知》之前，党的政策性文件和国家法律、行政法规均以国营企业或全民所有制企业称之，而首次称“国有企业”的则始于1992年10月12日的中共十二大报告。参见《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》（1992年）第二章。
[23] 参见《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993年）第二章、第四章。
[24] 黄添元：《深圳城市水务管理体制改革的探索》，《特区经济》1999年第11期；杨耕：《深圳水务改革现状分析》，《特区经济》2002年第2期。
[25] 秦虹、钱璞：《我国社会公用事业改革与发展30年》，载邹东涛主编《中国改革开放30年（1978～2008）》，社会科学文献出版社，2008。
[26] 参见《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》（1992年）第3～7条。
[27] 参见《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》（1997年）第五部分“经济体制改革和经济发展战略”。
[28] 参见《市政公用事业特许经营管理办法》（2015年修正）第2条。
[29] 参见《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》（2002年）第四部分“经济建设和经济体制改革”。
[30] 参见《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（2003年）第三部“完善国有资产管理体制，深化国有企业改革”。
[31] 参见《国务院关于投资体制改革的决定》（2004年）第二条。
[32] 参见《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（2005年）第（二）至第（四）条。
[33] 参见《建设部关于加强市政公用事业监管的意见》（2005年）第二条。
[34] 参见《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（2010年）第（五）至第（十三）条。
[35] 参见《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》（2012年）第四部分“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”。
[36] 参见《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（2013年）第五条。
[37] 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年）第三部分“加快完善现代市场体系”。
[38] 赵昌文等：《中国垄断行业改革评价及进一步改革思路》，中国发展出版社，2015，第64～147页。
[39] 参见《城市公共客运交易经营权有偿出让和转让的若干规定》（1993年）第2条至第7条。另，该规定于2016年2月18日由住房和城乡建设部发布的《关于宣布失效一批住房城乡建设部文件的公告》宣布失效。
[40] 参见《城市供水价格管理办法》（1998年，2004年修订）第3条、第6条、第7条、第10条、第22条。
[41] 戚聿东主编《垄断行业改革报告》，经济管理出版社，2011，第7～34页；王俊豪等：《中国城市公用事业发展报告2017》，中国建筑工业出版社，2018，第2～34页。
[42] 阿尔弗雷德·马歇尔：《经济学原理》下，朱志泰、陈良璧译，商务印书馆，1983，第161～162页。
[43] 胡鞍钢、过勇：《从垄断市场到竞争市场：深刻的社会改革》，《改革》2002年第1期。
[44] 万峰：《公用事业行业价格规制的探讨》，《金融经济》2011年第10期。
[45] 赵全新：《关于公用事业价格成本监审若干问题的思考》，《价格理论与实践》2017年第11期。
[46] 刘大伟、唐要家：《社会公共组织参与管制优势的法经济学分析——以公用事业价格听证中的消费者组织为例》，《法商研究》2009年第4期。
[47] 刘成云：《我国市政公用事业价格监管的问题与对策》，《中国物价》2013年第5期。
[48] 吕忠梅等：《规范政府之法：政府经济行为的法律规制》，法律出版社，2001，第67～70页。
[49] 邓敏贞：《公用事业特征与公私合作的法理分析：以公共产品理论为视角》，《理论月刊》2013年第4期。
[50] 胡家勇：《论基础设施领域改革》，《管理世界》2003年第4期，第59～67页。
[51] 杨兰品、郑飞：《我国国有垄断行业利润分配问题研究：以电力行业为例》，《经济学家》2013年第4期。
[52] 胡静波、李立：《我国垄断行业收入分配存在的问题与对策》，《经济纵横》2002年第11期。
[53] 汪平、苏明：《资本成本、公正报酬率与中国公用事业企业政府规制》，《经济与管理评论》2016年第3期。
[54] 参见《城市维护建设税暂行条例》（1985年，2011年修订）第3条、第4条。
[55] 参见《财政部关于征收城市公用事业附加的几项规定》（1964年）第2条。
[56] 参见《中央对地方专项转移支付管理办法》（2015年）第3条、第15条、第37条。
[57] 参见《国家历史文化名城保护专项资金管理办法》（1998年）第2条。注：该办法被财政部（2003年16号令）宣布失效。
[58] 参见《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（2004年）第3条、第8条。
[59] 秦虹：《中国市政公用设施投融资现状与改革方向》，《城乡建设》2003年第7期。
[60] 王立武：《我国环境基础设施近10年利用外资达526亿元》，《环境》2007年第12期。
[61] 尹少成：《PPP模式下公用事业政府监管的挑战及应对》，《行政法学研究》2017年第6期。
[62] 张璐晶：《财政部“全国PPP综合信息平台”首次披露大数据》，《中国经济周刊》2016年第9期。
[63] 杨其斌、修明慧：《加快我国公用事业产权多元化、市场化进程的理论与政策论略》，《经济研究导刊》2008年第14期。
[64] 项继权：《基本公共服务均等化：政策目标与制度保障》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2008年第1期。
[65] 道格拉斯·C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平译，上海三联书店、上海人民出版社，1994，第225～226页。
[66] 张宇燕：《经济体制的择优》，《管理世界》1991年第1期；张宇燕：《个人理性与“制度悖论”——对国家兴衰的尝试性探索》，《经济研究》1993年第4期。
[67] 建设部课题组：《市政公用事业改革与发展研究》，中国建筑工业出版社，2007，第12～22页；戚聿东：《垄断行业改革报告》，经济管理出版社，2011，第7～20页。
[68] 肖立武：《电信产业并非“自然垄断”——对美国电信业发展的历史考察及与中国的现实比照》，《中国工业经济》1999年第9期。
[69] 陈学云、江可申：《航空运输服务自然垄断强度的弱化与规制放松》，《财贸经济》2008年第7期；邱磊、刘小兵：《中国铁路路网自然垄断属性及其管制研究》，《运筹与管理》2018年第12期。
[70] 张占江：《自然垄断行业的反垄断法适用——以电力行业为例》，《法学研究》2006年第6期；钱炳：《自然垄断中的市场势力：对电力产业“厂网分开”的分析》，《中央财经大学学报》2017年第7期。
[71] 范合君、戚聿东：《中国自然垄断产业竞争模式选择与设计研究——以电力、电信、民航产业为例》，《中国工业经济》2011年第8期。