新加坡经济模式在新时代的机遇与挑战
·〔新加坡〕陈兴利[1]
内容提要：新加坡人民行动党政府1959年执政后，建立以清廉、高效率精英为基础的政府，推行结合市场经济无形之手加上有为政府的两手经济发展战略，在务实精神指引下成功执行经济发展战略。新加坡在不到60年间成为世界领先的小型经济体，超越20世纪60年代同期崛起的其他亚洲三小龙，缔造了具有浓厚国家主义的新加坡经济模式。近年来世界格局发生罕见巨变，地缘政治基础从欧美核心向东方转移，新的工业革命和人口老化带来的社会和经济张力对成功的新加坡模式形成前所未有的挑战。目前，新加坡当局尚在探索新环境下的经济发展思路和行动政策。国家目前具有丰厚的资源，只要以务实的态度不断探索有效方法，一定可以掌握时代发展机遇。
关键词：新加坡模式；科技革命；机遇与挑战；务实精神
2018年是新加坡建国53周年（1965），新加坡的经济成就和社会发展举世瞩目。人民行动党1959年6月在新加坡独立前就开始执政，从1960年到2017年，国家人口从160万人增加到565万人，新加坡人均GDP从大约430美元增加到57700 美元。同期内实质GDP增长超过55倍，人均实质GDP增长16倍，新加坡用不到60年时间取得如此成就，在世界经济发展史上堪属首屈一指。
同时，新加坡在一系列反映社会发展的指标上，如居民自拥住房比例、平均教育水平、国民平均寿命、人类发展指数（Human Development Index）都在国际上名列前茅。新加坡由第三世界国家步入发达国家行列，经济和社会发展达到世界先进水平，新加坡经济飞速发展和社会不断进步的经验引起了世界瞩目。
在20世纪70年代东亚崛起的四小龙中，2017年新加坡人均GDP约为5.8万美元，香港是4.6万美元，韩国是3.0万美元，台湾是2.4万美元。新加坡的居民人均GDP在90年代初超越台湾和韩国，2004年超越香港。新加坡在四小龙中是相对缺乏经济腹地和天然资源的经济体，但今天的人均生产总值水平最高，也是经济发展过程中表现最平稳、起伏幅度最小的地区，这个成就在二战后出现世界经济奇迹的东亚也属突出。
相对于60年代崛起的依赖高社会储蓄率、高基建和教育投入、出口引领的东亚经济发展模式，新加坡的经济发展表现已经大幅超越其他三小龙，形成具有浓厚社会治理元素的独特新加坡经济模式，也成为东亚经济发展模式中最成功的例子。
新加坡经济模式是东亚经济发展模式的一个升级版，其结合市场经济的无形之手和有为政府的两手抓经济发展战略，在建立法治和高效清廉国家领导团队的基础上以务实主义推行与时俱进的经济发展策略，为国家带来社会和经济的长期稳定和发展。
近年来世界格局发生罕见的巨变，以中国为首的东方亚洲在经济和科技领域的迅速崛起，使现行国际制度面临改革的挑战。同时新工业革命带来就业与经济转型挑战，世界发达国家普遍存在人口老年化，对经济构成一定压力等新现象，对所有国家都产生冲击。新加坡作为国际依赖度较高的开放式小型经济体，在这些变化中首先受到冲击，新加坡发展模式的可持续性面临建国以来最严峻的挑战。
新加坡经济发展历史背景
1819年1月底，英国人来福士初抵新加坡的时候，当时岛上人口只有几百人。随着英国人开埠并执行自由港的政策，新加坡逐渐成为远东第一个自由港，岛上开始吸引大量移民，经济得以迅速发展。直到20世纪初期，新加坡经济一直以转口港为主。
随着20世纪初橡胶种植、凤梨种植、锡矿开发等初级产业在马来西亚的崛起和新加坡本地人口的增长，新加坡转口经济加入橡胶等利用马来西亚原材料的初级加工业和基本日用品制造业元素，这种以转口服务业为主，初级制造业为辅的经济结构，一直维持到1959年人民行动党执政，只在第二次世界大战期间短暂中断过。当时新加坡农业产值占本地GDP的4%，工业占18%（其中制造业占11%），服务业占78%，经济支柱是转口贸易、初级制造业和英国海军基地支出。英国殖民地政府在经济上一直奉行维多利亚时代的绝对自由主义。
60年代是新加坡经济、政治和社会的共同转型期，了解当时经济变化必须同时了解当时社会和政治环境的变化，通过这些变化了解新加坡经济发展模式的起源。
从第二次世界大战以后到1965年独立期间，与马来西亚合并组成联邦问题一直是新加坡社会的中心课题。人民行动党在1954年成立后就存在着两种不同意见，以李光耀为首的民主社会派代表殖民地社会精英阶层主张合并；以林清祥为首的工会激进派则代表社会中下层反对合并。1959年李光耀当选总理后，吴庆瑞作为财政部部长推行其经济政策，订立了以新加坡最终将并入马来西亚为假设的进口替代工业化方案并作为政策基础。
1961年7月人民行动党分裂，以李光耀为首的民主社会派清除林清祥为首的工会激进派出党。脱党的工会激进派另立社会主义阵线，成为议会第二大党。
1962年9月1日，新加坡举行公投决定加入马来西亚联邦。1963年2月新加坡政府执行根据英国、马来西亚和新加坡政府三方内部安全委员会通过“冷藏行动”的决定，逮捕了113名激进工会分子和9名新加坡社会主义阵营立法委员。1962年公投决定加入马来西亚联邦后几个月内的一连串行动彻底改变了新加坡社会和政治生态。1963年是新加坡社会和政治史上的转折点，虽然社会主义阵营在1963年9月选举中仍取得立法议会51席中的13席，稳居国会第二大党，但对新加坡政治、经济、社会的影响力已大不如前，1968年后更淡出政坛。以李光耀为首的人民行动党在1963年奠定了今天的行政基础。
1965年8月9日，新加坡脱离马来西亚联邦成为独立共和国。
20世纪60年代是新加坡经济发展的转折点
1960年是新加坡经济史上转折点的开始。当时面临两个急需解决的问题：房屋问题与失业问题。居民中40%人口居住在贫民窟和棚户区，失业率在15%以上，半失业率估计更高。人民行动党执政后的新加坡政府于1960年成立建屋发展局（HDB），1961年成立经济发展局（EDB）来解决这两个问题。在林金山领导下的建屋发展局在1960年开始大规模通过对贫民窟和棚户区改建成居民组屋来拉动经济增长。在1960～1963年，建筑业以23%的年率增长，GDP以年率8%的速度增加，这种发展速度在当时的发展中国家中实属罕见。一系列经济政策的成功，为人民行动党在1962年推动新加坡加入马来西亚联邦和在1963年开始的一系列取缔激进工会和社会主义阵线行动创造了社会条件。
1960年政府开始拟定一系列以国家为主导的经济发展政策，经济发展局作为核心的政策制定和执行机构，在面对国家工业化的无资金、无人才、无技术问题上，订立引进外资企业建立制造业的国家发展战略重点。经济发展局设立裕廊工业区，吸引外商投资。当时进驻的工业以低附加值、劳工密集出口型的轻工业为主，包括制衣、纺织、玩具、木材加工、假发等。裕廊工业区同时成功引进英荷跨国企业贝壳石油公司建立资本密集的炼油厂，还引进了东南亚华侨资本建立国家钢铁厂。
20世纪60年代全球国家经济发展理论尚停留在50年代殖民地独立后以民族企业为载体的进口取代年代，新加坡吸引外资建立工业体系的特点相当程度上开了先河。新加坡自由港的历史基础和社会经济思路，允许其推行外资导向的工业化政策。1965年独立后新加坡丧失马来西亚市场，出口导向型的国家工业化发展战略被迫加速推进。引进外资建立制造业执行得相当成功，制造业占GDP的比例从1960年的10.6%一路攀升到1965年的13.5%，1975年达到22%并在1980年达到高峰期的26.5%。
60年代中后期到70年代初期，工业化成功拉动经济增长舒缓了新加坡经历的几次经济冲击。这些冲击包括：1964年印度尼西亚政府切断新加坡到印度尼西亚转口贸易导致贸易萎缩；1965年新加坡退出马来西亚联邦带来民众心理震荡导致负面经济影响；20世纪70年代初期英国海军基地撤离新加坡带来的4万名基地相关雇员失业问题。1966年是新加坡经济成功转型的一个里程碑，本地贸易在1966年取代转口贸易成为服务业重要组成部分。
1965～1984：新加坡模式的成形期
60年代初期的两大经济问题——失业和住房问题，随着经济的高速增长而得到解决。失业率从1960年的15%降到1970年的4.8%。1961～1970年政府兴建了11万套组屋，1971～1980年又兴建了25万套，到1980年居住在政府组屋的人口比例已经高达73%。
60年代初的新加坡缺乏推动工业化的资金，1960年新加坡举国投资比例只占GDP的10%。新加坡独立后首先建立新加坡国有资本体系，通过一连串国家投资行为拉动经济。据不完全统计，新加坡政府60年代末期成立了资金规模为6.7亿新元的26家全资拥有的企业，同时政府注资2亿新元给33家合资企业。许多著名的政府关联公司或其前身就是在当时建立的，如星展银行（DBS）、吉宝企业（Keppel）、新科工程（ST Engineering）等。同时转化过去公营事业单位营运模式为具有商业营运功能和独立核算的法定机构事业单位，如建屋发展局（HDB）、公共事业局（PUB）、港务管理局（PSA）等。
60年代末新加坡GDP只有30亿～40亿新元，对国有资本体系的注资属于巨款。新加坡国有资本体系的一系列机构连同跨国公司拉动了建国初期的工业投资活动，大举推动了新加坡的总体投资比例，在1967年达到20%，7年间实现翻倍。
60年代和70年代可以形容为新加坡从转口服务业经济转型到出口导向型工业经济的时代。以国有资本政府关联公司（GLC）和跨国公司（MNC）作为经济发展动力火车头的双轨新加坡经济发展架构在这个时候逐步成形。
利用GLC连同跨国公司作为经济发展战略支柱是当时经济创举，也奠定了新加坡经济发展模式。GLC从60年代投资建立基础工业设施，转化为新加坡式国家资本主义的政策先锋。80年代开始的新加坡转型升级，都由GLC充当投资先驱。例如80年代设立晶圆制造厂特许半导体（Chartered Semiconductor）作为国家战略性项目开发；90年代创办苏州工业园作为新加坡区域化战略先锋；近年来创立中新天津生态城作为新加坡到中国发展生态环保的桥头堡。
新加坡建国50多年来，GLC已经成为促进经济增长的重要因素。在劳动就业、技术创新方面承担了不可忽视的领导角色。据不完全统计，GLC和法定机构在GDP产值方面的贡献，应该超过两成，这些机构的领导相当部分人士是由前高级公务员担任。
新加坡在1965～1984年的经济年平均增长率为9.90%。由GLC和跨国公司作为发展主体的经济机构是针对新加坡经济发展过程中需要解决的问题而建立的，在当时具有浓厚的制度创新和务实精神。从新加坡建国初期经济发展过程可以看到经济与地缘政治的挑战，这有助于理解新加坡经济模式的一个重要组成元素——忧患意识。
新加坡经济模式的一个特点：公共政策配套
新加坡政府20世纪60年代出台一系列政策配合国家资本的形成，同时营造符合经济发展的劳资关系和社会环境，主要有以下几点。
（1）1968年修改公积金CPF管理法律，规定公积金只可以投资政府特別国债，这项措施确保政府具有足够的资金来源进行投资，同时也为公积金的保值升值提供“防火墙”的功能。公积金实际上具备实行社会总体强迫储蓄的功能，政府也同时利用公积金作为宏观经济调控的重要手段。公积金的上缴比例，从1955～1968年工资总额的10%提升到70年代中期的30%，最高达到80年代的50%。历年来公积金上缴率的变化，随着经济周期逆向运行。强化公积金个人户口制度，通过增加雇主和雇员对公积金的付款比例，健全国民自我累积和自我保障的退休体系，政府只是承担有限责任，主要补助那些最需要帮助的贫困人口。
（2）1968年通过就业与工业关系法，建立标准的劳动法则，劳资关系强调分享和谐。新加坡政府逐步建立以政府为主导的劳资政三方共生关系，在劳资关系上强调尊重权威，强调规则，清正廉洁，和而执中。NTUC职工总会主导全国劳资关系，目前NTUC秘书长是总理公署的内阁部长。
（3）1966～1977年修订的政府土地征用法确定土地增值部分归公的理念。
（4）60～70年代新加坡国家政策强调投资。政府预算支出在社会领域集中参与公共房屋、教育发展、公积金退休体制三个领域。因为政府认为这三方面支出具有投资功能，对长期经济发展有利。政府较少参与被视为消费项目的卫生和社会福利建设。教育和科研是为经济发展服务。新加坡建国初期所有政策向经济发展倾斜，事事为提高效率而努力的发展模式，在政府强势主导下，当时被认为是正确的政策取向。
新加坡经济发展模式
新加坡经济发展模式在20世纪70年代末逐渐成形，主要包括国家积极干预政策，纠正“市场失灵”或“价格纠偏”。除了出口行业，如今政府在其他行业仍然继续对市场发挥导向和指导功能。政府广泛参与商业活动并积极经营GLC。GLC 按照市场竞争原则运作，并未取代市场机制或排挤私人企业，GLC经营目的是争取利润最大化，大多数GLC效率在行业中居领先地位。
政府推行保守谨慎的财政政策，确保财政收支保持长期盈余。通过公积金（CPF）累积的私人储蓄和较高的私人储蓄与企业储蓄为新加坡积累了大量外汇，国家通过两家大型主权财富基金（SWF），即政府投资公司（GIC）和淡马锡控股（Temasek Holdings），利用累积的外汇进行全球投资。新加坡坚持出口导向开发型经济政策，国家货币政策主要针对通货膨胀或刺激经济增长，汇率政策以稳定物价和鼓励资本引进为目标。
政府积极运用战略性产业政策，确保整体经济效率的提高。通过明智且谨慎的宏观经济政策，为目标产业提供政策支援，例如：积极安排GLC与跨国公司合资，成立战略性企业，允许跨国公司资本与劳动力自由流动，提高新加坡出口导向的经济竞争力。
新加坡经济发展模式配套公共政策的原则包括：
（1）一切政策基于实用主义，而非教条；
（2）政府保持高度集中行政权，对贪污零容忍；
（3）居安思危，始终不忘新加坡所处的地位和国情，以培育精英和提高人口素质作为国家富强的基础；
（4）确保国家开放，实行国际化人才战略，确保精英具有国际视野，灵活掌握增长机遇。
新加坡退休资深公务员严崇涛在《新加坡发展经验与教训——一位老常任秘书的回顾和反思》一书中指出，新加坡独特的机制运行是由“一位政治领袖，一个设计师和一个实干家”领导的国家精英治理团队。根据新加坡的经济特点，当时的国家经济条件，发展中面对的问题和解决方法，是以务实主义为起点创立的。他提到的政治领袖是指李光耀，设计师是指吴庆瑞，实干家是指韩瑞生。
70年代奠定的发展模式，为新加坡后来的发展提供了良好的基础。80年代后的经济策略可以说是大变不多，小变常有。
1985～2010年：推动经济转型与现代服务业崛起
1985年新加坡经历了建国后第一次经济衰退，主要原因是新加坡政府尝试通过高工资政策促成“第二次工业革命”，推动经济转型。1979～1984年期间，劳动成本每年以10.1%增长，同期生产力年增长率只达到4.4%。出口制造业1985年面临转型问题呈现衰退。通过大幅调低公积金雇主上缴率、减税降费等一系列减轻劳动成本政策，新加坡经济从1985年的-0.7%，上升到1986年的+1.3%，实现正增长。年增长率在1987年恢复到正常区间的10.7%。
政府通过一系列辅助措施推动转型。如加强人才培训，设立培养熟练工人的职业技能培训基金，发展高等教育，建立科学园林培养高等技术人才，对高科技设备引进提供财政补贴，对高科技企业减免税款。政府开始发展化工业、电子业、工程业、生物制药和生物技术业并将其作为支柱产业，同时大规模输入科研人才。外劳征税（Foreign Worker Levy）也于1982年开始实行。
新加坡政府20世纪90年代初期推进经济结构多元化，重点发展两个领域，即高附加值产业和以银行、金融业为代表的高附加值服务业。同时促进区域化发展，建立“第二”大支柱生产基地。
新加坡政府90年代末期推行第三次工业革命，追求创新驱动型经济战略，加强发展80年代开始引进的高科技产业于生命科学。
2000年后，新加坡政府开始发展新兴服务业，即旅游、度假、国际会议、综合休闲娱乐中心（Integrated Resort）。
2006年政府订立5年内投入130亿新元作为科研经费计划，目的是使科研占GDP比重由2.25%提高到3%。同年设立国家研究基金（NRF），研究三大对象：环境与水处理技术、生物科技、互动与数字媒体。
1985～2010年新加坡经历了1988年亚洲金融风暴；2001年世界科技股灾；2003年非典病毒危机；2008年世界金融危机，但在这26年间经济仍保持平均GDP增长率6.7%的平稳增长。2010年高附加值现代服务业占GDP的比重增加到25%，行业转型取得一定成功，但经济发展仍然维持政府和外资主导格局。估计外资企业占比为15%，但其出口总额占比达九成，而雇员人数占比仅为1/3。
新加坡经济1985～2010年间表现依然亮丽，26年平均GDP增速6.7%，经济表现超越其他亚洲三小龙。新加坡经济发展模式表现超越了传统亚洲模式。
其间为满足经济发展需要，新加坡引进大量外来人口，公民比例从1990年的96.1%下降到2010年的63.6%。
2011年至今：社会对政府诉求增加下的新加坡新时代
新加坡发展模式在2011年选举后面临建国以来最严峻的挑战。人民行动党首次在选举中损失一个集选区的5个议席，社会一系列矛盾如外劳过多、中产阶级面临中年失业、CPF不足以维持中产阶级退休生活标准都成为选举议题，传统新加坡发展模式下的社会和谐面临挑战。
政府选举后2013年提出建设“包容性社会”，逐步减少依赖外劳，通过增加政府在医疗等方面的社会性支出降低反映社会分配不均的基尼系数（Gini Ratio）。以外劳为例，2013～2018年总数基本维持在113万人左右（不含同期外佣从21万人增加到25万人）。外劳在2013年占劳动人口比例为36%，在2018年已经下降到34%。政府公共医疗开支也从 2010年政府预算开支的10%上升到13%。新加坡发展模式从过去偏重增加社会财富，安全网只针对弱势团体扩大到保障中产阶级就业和发展机会。
新加坡政府继续执行过去的经济发展政策仍然成功，2011～2018年经济增长保持在3.8%，在发达国家中名列前茅。
新加坡经济发展模式在社会对政府诉求增加后必须处理的挑战
（1）新加坡的高技术科技精英和高级管理人才有限，政府必须放宽移民政策，招揽全球人才为经济转型服务。2011年大选后政府实施的控制移民政策，从长远看对经济增长不利。新加坡人均国民生产总值已经位列世界前茅，其越来越依靠创新和生产力的提高来维持经济增长，对人才素质提出的要求也越来越高。本地科技人才和管理人才的培育和成长是今后经济升级和增长的关键，这点可能是今后经济发展最不可确定的因素之一。
人口的急速老龄化为经济发展蒙上阴影，新加坡劳动人口（20～64岁）相对老年族群（65岁以上）的比例从1970年的13.5%下降到2000年的8.4%，而到2018年则下降到4.8%。假如目前人口增长率和移民政策不变，2030年可能进一步下降到2.3%。出生率下降，人均寿命延长，新加坡近年来永久居民人口（新加坡公民+永久居民）每年增加约3万人，不足劳动人口340万人（2017年）的1%。如何保证生产力从人口素质提升角度去弥补人口数量不足的挑战是社会日益关注的课题。面对劳动人口下降对经济增长构成的沉重压力，政府在引进外劳方面面临痛苦的选择。
（2）新加坡过去有利于经济发展的亚洲核心价值观，经过几十年的高速发展，富裕的生活已经腐蚀了这种工作精神，社会文明逐渐向西方倾斜。西方的价值观强调个人主义和物质追求，对于早期资本主义的兴起发挥了重要的推动作用。但是西方的价值观同时也增加了今后经济发展的成本，它一方面导致了以家庭为中心价值观的衰落，瓦解亚洲社会以家庭为单位的保障制度，通过对“包容性社会”的诉求，把社会保障成本转移给政府。同时当代西方价值观重视生活品质，轻视经济发展也影响年轻一代的工作价值观。2011年选举后，社会政策向“包容性社会”倾斜，新加坡凭着过去积累的丰厚国家储备，在这个问题上目前还是可以均衡处理。但如何在发展经济的同时维护自己的核心价值观和减轻“包容性社会”对经济产生的负担，是未来的一个不稳定因素。
（3）GLC在经济体系的绝对优势导致私人企业增长缓慢，新加坡中小企业缺乏活力。整体经济相对亚洲其他新兴国家，新加坡的生产力提升不明显，GLC近年为追求经济回报，去工业化明显，国内缺乏具有规模的经济实体推动新工业革命下的机遇，对经济长远发展构成压力。
表1 东亚国家和地区全要素生产率（TFP）增长比较
世界格局变化对新加坡经济模型的调整压力
（1）新加坡以自由港开埠，是没有天然资源的城邦型国家，经济依赖对外贸易，目前是全球签订自由贸易协议最多的国家之一。近年许多发达国家民粹主义抬头，质疑二战后的自由贸易主义，尤其是美国在特朗普总统执政下的立场更令人担忧。如何提升国家综合实力以保持在收缩的国际贸易空间的竞争力，适应新环境是一个考验。
（2）新工业革命带来创新环境改变，新技术具有平台和生态系统两个特性，需要产、学、研紧密结合才能转换科技为经济增长动力。新加坡虽然建立了世界一流的教育体系，20世纪90年代开始也加强投入科研，但产业由外资控制，本地企业缺乏平台型的实业固体，在产、学、研结合方面差强人意。
过去，新加坡产业转型是由转口港→劳动密集型制造业→资本密集型制造业和服务业，这一系列都在政府引导下相对顺利地完成。但目前往高端制造业与高端服务业转型尚在初见成效阶段，面对当前科技革命全面触及高端制造业、高端服务业和一般服务业，工业革命对新加坡的影响很有可能超过一般估计。
新加坡过去往高端制造业和高端服务业的努力，在当今新环境下成效不彰。新加坡是亚洲最早提出智慧城市概念的国家之一，但当时内涵是侧重政府治理（E-Government），与今天以人脸识别、手机支付、物联网等新技术为支持的智慧城市内涵差异极大。
全世界面临的科技革命带来的调整压力必须以新思维、新方法来处理，如何妥善处理是第四代领导人面对的最大考验。
新时代的机遇与挑战
新加坡模式强调建立确保经济发展的社会基础，完善以技术官僚为主的公务员制度。以良好的政策、良好的战略和配合经济发展的人才体系来推动经济发展。新加坡已经建立起一支高效率的公务员团队和精英组成的领导层，同时拥有应对经济发展战略和社会发展需要的财政能力，对国内问题与世界格局改变带来的挑战具有一定的应对能力。当前挑战是如何调整思路，正确掌握问题，提出与落实解决方案。
经济发展没有固定路径，各国经济特点差异巨大，客观影响经济环境因素千变万化，经济发展政策需要适应当时总体经济形势，不断更新、调整和执行。新加坡当前挑战具有全球性与历史性，顺利应对可为国家带来新的黄金50年。
附表1 新加坡历年经济主要数据
附表2 新加坡经济结构
[1] 〔新加坡〕陈兴利，大学毕业于菲律宾大学电机系，硕士修读澳大利亚新亚威尔士大学生物制药，博士毕业于新加坡管理大学管理系。其长期担任食品制造业、金融业、房地产业与农业企业高管，目前是柬埔寨和平合作发展研究所高级访问学者，主要研究东盟经济、中国东盟经济合作、中国经济发展、工业革命、国家科技政策、国际贸易摩擦与发展经济学。