“不老的传说”
——新加坡的优势与软肋
·〔新加坡〕严孟达[1]
内容提要：政府的高效率是新加坡长期在各种世界排名中保持“不老的传说”的关键，也是新加坡半个多世纪以来形成的制度优势。然而，新加坡也一直有水资源缺乏、领土面积小等固有的弱势或软肋。身处风云变幻的世界政治环境，新加坡天生的小国脆弱性并不会因为生存能力的提升而显著降低，新加坡人必须时刻保有危机感方能维持新加坡“不老的传说”。
关键词：政府效率；优势；软肋
多年来新加坡在国际上享有盛誉，各项指标排名居于前列，如廉洁、竞争力、经济自由度、宜居城市、最适合儿童成长环境等，还有大学、机场和港口的排名都有耀眼的光芒，其中一项制胜因素在于新加坡的“政府效率”。
根据美国康奈尔大学、英国国家商学院与世界知识产权组织2018年的“全球创新指数排名”，新加坡的排名连跳两级升至第五，在东南亚、东亚和大洋洲则排名第一，是前十名中的唯一亚洲国家。[2]
政府效率、监管质量和外资流量推动本地创新研究是新加坡在这项排名中取得亮丽成绩的主要因素。
自1965年独立建国以来，新加坡以半个世纪的时间在经济、社会发展、教育、城市建设与管理等方面取得巨大成就，新加坡不断强化本身的优势，但许多固有的弱势一直是新加坡的软肋，如水资源的缺乏、领空面积较小使空军飞行训练受到限制等。
治国精神
新加坡的基本治国精神可以在每年度的财政预算案中体现出来，审慎地理财、精明地创造财富，然后通过细腻手法与民分享财富、避免西方国家的福利陷阱、提防民粹主义，这已成为新加坡政府治国的一套价值观。
政府每年预算案的一个核心政策是与人民分享财富，缩小贫富差距。新加坡2018年的基尼系数是0.36，高于不少发达国家。新加坡通过社会政策应对贫富差距可能带来的政治冲击，是政府制定任何政策的一个关注点。
长期执政的人民行动党的创党元老，一开始便标榜他们是“非共的民主社会主义者”，新加坡过去几年来的财政预算案，已有越来越明显的“左倾”现象，政府在社会政策上加大力度，组屋政策反映了更大的灵活性。
所谓的“组屋”就是政府为新加坡公民建设，让人民通过中央公积金的个人储蓄购买享受津贴的公屋。今天新加坡人有80%以上是组屋居民。组屋政策的成就在全球无出其右，是政府最感到骄傲的成就，但组屋政策至今仍是人民最关注的民生课题，有关组屋政策的公共议题，无论大小都会进入政府的议程。
李显龙总理在2018年8月的国庆群众大会演说中，针对组屋政策做出重大宣布，政府未来将推出“自愿提早重建计划”（VERS），让居民在一些组屋屋龄达到70年时，投票决定是否集体将屋契卖回给政府；政府也会扩大组屋翻新工程规模，所有组屋在99年的屋契寿命中都会有两轮翻新的机会。通过翻新和社区环境的改善，为组屋区注入活力，不让旧的组屋区沦为“贫民窟”是组屋政策的基本精神。
组屋政策可说是“新加坡式社会主义”的核心，而它的成功跟新加坡建国以来的土地政策息息相关。从一开始，政府的土地政策便具有浓厚的“劫富济贫”色彩。如今新加坡面积经过多年的不断填海，已从原来的500多平方公里扩大到今天的710平方公里，但它毕竟是一个弹丸小岛。李光耀从一开始便决定不让土地落在少数富人的手里，因此通过土地征收政策把土地作为长期的住屋与经济发展规划。
长期规划
新加坡财政部长王瑞杰于2019年3月间在国会公布的新加坡2019年度财政预算案中，重申“国家发展须采取长期发展策略”的重要性，确保新加坡有限土地满足当前发展和未来需求，是建国以来的思维和政策，但如今更增添了全球气候变化的因素，使土地规划面临更大的挑战。
2019年，新加坡市区重建局公布了最新的发展总蓝图，确定了未来10年到15年的发展方向。对于这个小岛国，国家发展几乎是土地发展的同义词。
新加坡的组屋居民占总人口的八成以上，要巩固人民的团结，一切发展就必须从组屋居民的利益角度出发，城市的长期转型以组屋区为起点，组屋政策的重点由“建屋”转为“生活质量的提升”，从家居改进计划、邻区更新计划，到更长期的第二次家居跟进计划，以及自愿提早重建计划，种种计划确保组屋一直处于年轻化的过程中。
市容转型
新加坡首座新一代邻里中心位于岛国东北部榜鹅区，在2019年初开幕，该中心拥有新时代的设计、充足的社区空间，七层楼顶层还有“绿洲”，集医疗、消闲、购物、超市、托儿所、餐饮等于一体，更像是市镇中心，而不是“邻里中心”。未来三年这类新一代的邻里中心将陆续在市镇出现，“市镇”也许更符合今日组屋区的形象。
过去十年中出现的新一代组屋和私人公寓的差距将进一步模糊，这是新加坡市貌的最显著转型。在这片面积有限的土地上，组屋发展的故事便是新加坡“不老的传说”。
接班问题
在新加坡的政治传统下，接班人选有其高度可预测性，建国总理李光耀于1990年退位之前，吴作栋和陈庆炎是两位呼声较高的人选，李光耀毫不讳言地表示他的第一选择是陈庆炎，但当时的第二代领导人集体协商之后，一致推举吴作栋作为第二代领导人顺利接班。当吴作栋在2004年要把领导权转交给第三代之际，李显龙是不二之选。
李显龙在2015年的大选中表示要在70岁之前退位，第四代的接班人选随即成了本届政府的重要议程，但总理接班人一直没有浮出台面，引来不少猜疑。2018年1月间，16名第四代领导班子成员罕见地联署发表声明，表示他们将紧密合作，在适当时候从团队中推选一人出任领导人。这16人名单被视为“总理遴选委员会”，掌握和决定总理人选的话语权。现在总理人选基本确定了，第四代班子到底发挥了多大的决定作用是个有趣的问题。
2019年5月间，哈莉玛总统为第13届国会的第二会期主持开幕，并代表政府发表施政方针演说时指出，“第四代领导团队对新加坡面对的局限和挑战有清楚的认识，并会继续守护我国多元种族、唯才是用、廉洁自立、包容且开放的基础价值。但在延续先辈工作的同时，他们会提出新的想法和做法，与新加坡人共同努力，带领新加坡前进”。这是首份由第四代领导班子起草的施政方针，其总体精神和方向犹如第四代接班人的自我期许。
团结和政策的延续性是新加坡政府保持高度执政效率的关键因素，也是新加坡国家稳定的基础。内部长治久安，领导人在外说话有分量是新加坡在国际上建立起的形象。而维系着这两项因素的基本价值观是“诚信”两个字，政治领导人以诚待人，以信取得国内的信任。对第四代“诚信”的“试金石”是日渐逼近的下一届大选，他们能赢取选民多重的委托，是国人对他们持有多少信心的表现。
金融管理局2018年发布的《宏观经济检讨报告》指出，“中美贸易摩擦迄今对新加坡经济的影响有限，但接下来负面溢出效应可能更明显，对未来几个季度的经济增长构成下行风险。不过，贸易和生产活动可能会从中国转移至东南亚，抵消部分的负面影响。”它描述的是一片不明朗的经济前景。
社会契约
不少国家因收入差距、社会分化等问题，社会契约遭到破坏，若同样的问题发生在新加坡，新加坡的政治将变得险峻，社会将遭到分裂，国家甚至可能步入衰败。这是第四代接班人面对的另一挑战。维护一个公正、团结、互相扶持的社会可视为他们在全面正式接过领导工作之后的愿景，但这个愿景跟以往政府所发表过的愿景基调有所不同，它包含了更大的危机感，这种危机感来自国内和国外的双重因素。
在国内因素方面，政府自2011年大选之后便对收入差距、社会不平等现象凸显投入更大和更深切的关注。国外因素当中，中国的崛起虽然让新加坡看到更大的发展机会，但随着中国经济、科技和文化影响力的扩大，其“一带一路”的经济策略在国际上造成一些反弹，也给全球化经济带来意想不到的变数。
医疗保健、扶贫济困等社会政策已成为新加坡政府与人民之间的“社会契约”的重要内容，体现了政治领袖的天职就是要照顾国计民生，保障人民的民主权利。第四代领袖所要缔结的新的社会契约，就是已有所本，并非凭空而来，政府本来就已经掌握丰富的社会资源，今后的问题在于如何依据轻重先后的原则来重新配置。但是社会资源并非用之不尽，国人对公共服务需求增加了，付出也会更大。
外交智慧
新加坡虽然是小国，但在国际上必须继续有其“大用”。建国之初，李光耀并不因为新加坡的国小而妄自菲薄，凭其智慧和远见在大国外交中“纵横捭阖”。如今的领导人继承了一个发达的经济体，他们在国际上面对大国时应该更有底气。区域邻国和世界大国也将在许多课题上试探新领导班子的能耐，如马来西亚会把水供课题，印度尼西亚则把民航领空管制权、签订引渡条约等课题当作该国与新加坡双边关系的筹码；中国和美国也可能把新加坡拉入他们各自的战略布局中。新加坡一向在大国的矛盾中保持“中立”，但却不失其立场。国际上将会关注新加坡国际外交政策的延续性。
邻国关系
1991年8月9日，新加坡庆祝26周年国庆日，马来西亚和印度尼西亚两国陆军却在距离新加坡北部兀兰仅20公里的柔佛南部举行空降演习，新加坡武装部队随即进入戒备状态，当时沉浸在热烈欢庆气氛中的新加坡人并没有觉察到隐藏着的危机。那是吴作栋总理上台后的第一个国庆庆典，当他在1990年11月接建国总理李光耀的班之后，碰到的第一个棘手问题就是新马关系恶化。
当年李光耀已跟马来西亚财长达因签署了有关马来亚铁道局丹绒巴葛火车站搬迁“协议要点”（POA），李光耀的本意是不希望把上一代的历史包袱交给下一代，岂知当时的马国首相马哈迪过后却拒绝执行协议要点。加上水供合约问题，新马关系陷入长期的低潮。那时新加坡与印度尼西亚的关系也由于几个悬而未决的课题而交恶，马印两国在新加坡生日会上，以联合军演的方式在场边鼓噪，不只是没礼貌，更是对吴作栋应变能力的一种试探，是对新加坡国家安全的严重挑衅。
自新加坡脱离马来西亚以来，新印之间在许多领域的纠纷源于新加坡的最大“原罪”，即新加坡是由所谓“外来者”的华族人口所占据。半个世纪后，新马问题越来越复杂，在新加坡成为发达国家，个人收入水平超越大多数西方国家的时候，马来西亚还未摆脱第三世界国家的形象。新加坡的成功之处，正是马来西亚失败的地方。现在新马关系的问题也是贫富差距的问题，这可能构成有史以来最大的障碍，诸如港口的港界问题，民航空中管制权的问题也许比水供问题更为棘手。
新加坡与印度尼西亚的关系也存在许多类似的问题，新加坡一向是印度尼西亚富豪财富保值的避风港，中产阶级也把新加坡当作购物和寻求医疗服务的天堂。新加坡效率、市容和交通的井井有条，跟印度尼西亚最大城市雅加达形成强烈反差，印度尼西亚人对新加坡羡慕之余，难免表露出心理上的不平衡。印度尼西亚前总统哈比比在1998年与来访的新加坡副总理张志贤会面时，以傲慢的态度指着地图说，跟印度尼西亚广大的绿色幅员相比，新加坡不过是一个“小红点”，意思是提醒新加坡在“老大哥”面前，必须懂得自己所处的位置。这是印度尼西亚政治人物典型的“不平衡”心态的流露，而这种心态也普遍存在于印度尼西亚的军方人物身上。
新加坡资源严重匮乏，而印度尼西亚却是幅员辽阔，人口众多，资源丰富，新加坡的经济发达是他们无法理解的，因此他们认为新加坡的成功是占了印度尼西亚的便宜（马来西亚的马来民族主义者也存有同样想法），甚至认为新加坡对印度尼西亚人有所亏欠。
在民航飞行管理权的问题上，印度尼西亚跟马来西亚的立场一致，认为新加坡管理的飞行范围侵犯了廖内群岛的领空，新加坡应把飞行管理权归还他们。但是，民航飞行管理属国际民航组织的范围，民航飞行管理跨越不同国家的领空是常态，不能以领空作为划分界限。印度尼西亚本身管理的飞行领空便跨越东帝汶和澳洲的圣诞岛上空。
总结
开埠200年后的今天，新加坡已成为国际上的重要一员，天生的小国脆弱性并没有因此而降低。尽管新加坡的生存能力今非昔比，但眼下国际形势的险恶不断提醒新加坡人好日子并不是理所当然的。
[1] 〔新加坡〕严孟达，新加坡《联合早报》原副总编辑，现为该报特约评论员。
[2] 见新加坡《联合早报》2018年7月16日报道。