一 中央派出政府制度的渊源（公元前106年至元朝建立）

（一）汉代的部州制（公元前106～188年）

在中国历史上，派出政府制度最早起源于西汉的部州制。部州是西汉中央派往地方行使监察职能的机构，其中部为派出机构的名称，州为部的监察区域。

汉初沿袭秦制实行郡（国）—县二级制，但汉初的109郡大大超出秦时的48郡，中央政府直接管理100多个郡实在力所不及。于是武帝元封五年（公元前106年），“初置刺史部十三州”作为监察区，具体包括冀州、幽州、并州、兖州、徐州、青州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、朔方、交趾[2]，“凡十三部，置刺史[3]。”[4]每州监管4～10个郡（国），刺史为巡视官，无固定治所、无固定掾属，事毕即归，每年“常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最。初岁尽诣京都奏事，中兴但因计吏”[5]。作为监察官员，刺史品秩六百石，“为下大夫”之流，没有地方行政管理权，“奉掌诏条察州”[6]，其具体职能按“六条问事”：“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟怙恃荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令。”[7]一言以蔽之，部州的职责就是监察州内品秩二千石的郡太守和王国相等地方官的种种不法行为。

东汉末年黄巾起义期间，部州由原来行使监察职能的派出机构逐渐发展为凌驾于郡守之上总揽地方大权的一级政府。这主要表现在：（1）刺史品秩由武帝元封五年的六百石提高至成帝绥和元年的二千石[8]；（2）刺史不必定期进京奏事，在其属地固定治所，还增加了别驾、治中、兵曹、史、主簿、门厅长、书佐、孝经师、月令师等分司各职的幕僚人员[9]，本为工作区域的州演变成为此派出政府的名称；（3）刺史权力逐渐扩大，除监察地方官员外，逐步增加了“岁举茂才”即选荐官吏权[10]、劾奏权。渐次，刺史还可典领郡兵，享有统兵权，并且可对地方行政进行干预，甚至发展至郡县“守令殆不可为”[11]。同时，中央将刺史改称州牧，拥有一州的军事、行政、财政和司法大权。这样，州由原来中央派出的监察区变为郡县之上的正式政区，形成东汉后期的州—郡—县三级行政体制。

（二）唐代的道制（627～785年）

唐代的派出政府制度为道制。唐代建立派出政府制度的原因与西汉无异。唐初的地方行政机构沿袭隋朝的州（郡）—县两级制，两级制虽然在层次上最简略，但中央直接统管358个州府，幅度较大。因此，中央对地方的管理遭遇与汉代同样的问题，或疲于应付，或鞭长莫及，遂于州之上置道，建立道制。

贞观元年（627年），唐太宗厘定道制，“因山川形便，分天下为十道”：关内道、河南道、河北道、河东道、山南道、陇右道、淮南道、江南道、岭南道、剑南道[12]，每道辖州10～70个不等，绝大多数为20～30个，如淮南道辖14州、河北道辖26州、河南道辖29州、山南道辖31州、江南道辖51州、岭南道辖75州[13]。中央定期或不定期派遣中央政府的官员分别到各道视察，此官员属临时遣使，事毕即罢。而且道与汉代部州相同亦无治所，也无编制。各道官长的员额、名称基本在玄宗开元以前（731年）都不固定，称为“按察采访处置使”“按察使”或“观察处置使”；职能笼统，一般是“掌察所部善恶，举大纲”“秋冬巡视州县”[14]，其间曾沿用汉代六条和武则天的四十八条作为职能。

开元二十一年至二十二年（734年），唐玄宗进行了一系列行政体制改革，道制有了较大发展：一是固定人员和治所，道的官长改称“观察（处置）使”，设固定治所和固定人员，观察使府设副使、支使、判官、掌书记、推官、巡官、进奏官等各一人[15]；二是缩小道的管理幅度，将贞观十道改为十五道，在原十道基础上增设京畿、都畿两道，分山南道为东、西二道，分江南道为东、西、黔中三道，形成十五道监察区。[16]这样，每道管辖州由三十个左右降为二十个；三是废除“多张科目，空费簿书”的汉六条[17]，规定新六条职能：“其一，察官人善恶。其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不均。其三，察农桑不勤，仓库减耗。其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害。其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者。其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。”[18]简言之，唐六条较之汉六条更注重考察地方官员政绩，检查财政经济领域内的犯罪行为，尤其是督促发展州、县农业生产和搜罗举荐人才等方面的职责。同时，中央还作出与汉初部州相同的规定，即道的官长观察使要每年8月考察所属各州政绩，分别等第，向皇帝报告；分等的标准是：“以丰稔为上考，省刑为中考，办税为下考”[19]，对于不法地方官可停职查办。

安史之乱后，为抵御藩镇割据，增强地方权力，各道分头防守，道的权力更加扩大，与方镇合一，形成新的割据，实际上成为州以上的一级行政，唐的地方行政体制形成道—州—县三级制。

（三）宋代的路制（997～1279年）

宋代中央的派出政府制度为路制，路在宋代始终是派出政府。宋初，汲取唐五代以来藩镇割据的教训而撤道，由中央直接统领府、州、军、监等，地方为二级制，但府、州、军、监总数达300个，全由中央统领不可能，于是在府、州、军、监之上不得不另设置路，形成（路）—府、州、军、监—县虚三级制。

至道三年（997年），宋太宗“分天下为十五路”：京东路、京西路、河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南路、荆湖南路、荆湖北路、两浙路、福建路、西川路、峡西路、广南东路、广南西路[20]。神宗元丰八年（1085年）增至23路，1105年又增设京畿路，此后24路成为北宋路制的基本状态。为了防止地方割据的重现，各路不设单一官长或机构，而是设多个机构，除均管所部官员的考核与监察外，还分管不同工作。其中经略安抚司“掌一路兵民之事”；都转运使司主管本路的财政工作，“掌经度一路财赋，而察其登耗有无，以足上供及郡县之费。岁行所部，检察储积，稽考帐籍，凡吏蠧民瘼，悉条以上达，及专举刺官吏之事”；提点刑狱司主管本路的司法工作，“掌察所部之狱讼而平其曲直，所至审问囚徒，详覆案牍，凡禁系淹延而不决，盗窃捕窜而不获，皆劾以闻，及举刺官吏之事”；提举常平司“掌常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之法”和盐的专卖；提举学事司“掌一路州县学政，岁巡所部以察师儒之优劣、生员之勤惰，而专举刺之事”[21]。各个机构互不统属，实行军、政、财、刑、学分立而治，各自直接对中央负责。在内部，诸司分别设有都使或使为长官，副使和判官为佐贰。此外，有的路还设有提举茶盐司、提举茶马司、提举市舶司等。

值得一提的是，宋代存在200余年，路始终没有转化为一级正式层次，其最主要的原因就在于路的各监司辖区广而任务专，其扩张权力范围的本能又被中央政府成功遏制，这主要表现在以下几点：（1）路设多司，互不统属，军、政、财、刑等多权分立，同时人事权又在中央，因此，路的军、民、财、法、人五权很分散；（2）路以下的各府、州、军、监直接受中央的管辖，依然保留其向中央的直接奏事权；（3）府、州财赋直接送交中央，路很难积聚财力和财权。因此，实际上路不能独揽和掌控所属各府、州、军、监的行政权、财政权、人事权，也就没有足够的条件转化为府、州、军、监之上一级行政。而元取代宋后，路被降为与府、州同级的行政层级。

（四）元代的行省制（？～1287年）

元代中央与地方之间的派出政府制度为行省制。行省为中书省派出的军政合一的战时机构。行省制不同于汉代的部州制、唐代的道制和宋代的路制。首先，行省制最初的建立时间并不确切；其次，行省作为虚级政府的时间很短，仅限于元代统一前。

众所周知，元的版图很大，统一前就“有难以里数限”的疆域，统一后“其地北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表。盖汉东西九千三百二里，南北一万三千三百六十八里，唐东西九千五百一十一里，南北一万六千九百一十八里，元东南所至不下汉、唐，而西北则过之”[22]。因此，“国初，有征伐之役，分任军民之事，皆称行省，未有定制”，即在统一战争初期，主要为军事征伐服务，每遇攻城略地，即由中书省（1287年改为尚书省）的派出机构管理军、民所有事务，称行中书省，简称行省。中统、至元间，“因事设官，官不必备，皆以省官出领其事。其丞相，皆以宰执行某处省事系衔”[23]。行省官员的设置基本与中书省的官员名称相同，“秩从一品”。不同的是行省只比中书省少一个中书令，其余皆同。官员大致包括丞相、平章、左右丞、参知政事，大多由蒙古亲王担任。至元二十五年（1288年），忽必烈正式确定行省为地方最高机构，全国建立11个行省“曰岭北，曰辽阳，曰河南，曰陕西，曰四川，曰甘肃，曰云南，曰江浙，曰江西，曰湖广，曰征东，分镇藩服”[24]。其职能，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”[25]。其辖区较之汉州（13个）、唐道（15个）、宋路（24个）大很多，具体大小相当于若干现代的省，但略小于新中国成立后1949～1954年的大行政区。

同时，除行省以外，元代中央的派出机构还有转运司、宣抚司、宣慰司、提刑按察司（肃政廉访司）、元帅府、行御史台、统军司等。但以上机构各地设置数量和时间不甚一致，而且存在时间很短，如宣抚司存在19个月即废，其余绝大部分在元统一全国后即废除。

（五）明代的督抚制（1486～1616年）

明代的督抚制也是中央的派出政府制度。明沿袭元代的行省，但改称为布政使司作为地方最高行政层级，内设布政使司、都指挥使司、提刑按察使司，简称布、都、按三司，分管民政、军政、刑政。明代地方行政体制为三司—府（州）—县三个层次，但由于都、布、按三司互不统属，行政、军事、监察三权各自为政、权力分散，甚至互相牵制，难以及时、有效地应付规模较大的突发事件。于是，从1486年起，中央定期或不定期向一些地区派出巡抚，用于监察都、布、按三司，以解决三司对县统治权力的分散问题，巡抚监察、巡视的范围即管辖区称道。后在巡抚制的基础上又建立总督制，但总督与巡抚有所不同，一是总督并非普遍设立，其“特遣性质比较明显，地方性与稳定性都不如巡抚”[26]；二是总督一般以军事职能为主。明中叶以后，出于消弭内乱边患的需要，建立了总督节制巡抚和总兵的体制，总督可直接兼任巡抚，总督职能才渐广，并开府置幕，总领一省或数省事务。“巡抚兼军务者加提督，有总兵地方加赞理或参赞，所辖多、事重者加总督。他如整饬、抚治、巡治、总理等项，皆因事特设。”[27]一般督、抚往往带有中央政府一、二品大员的职衔，在其所督或所抚道内拥有处置军务、监察官吏、治理民事的综合权力，其管理范围视所督、所抚事项而定。

明代中后期总督和巡抚由临时派遣变为长期设置，由派往个别地区扩大至全国各地，其管辖范围也由变动频繁转至相对固定。但终明一世，督抚与宋代的路一样，也没有转化为一级行政，其原因如下：一是督抚不遍设；二是督和抚同设一地时本身又互为权力制衡。进入清朝，督抚制常规化、制度化，乾隆中期确立全国十八省每省设一巡抚，每两省设一总督，形成“八督十五抚”的格局，督抚才正式成为一级地方行政官员。