第5章 “减量发展”第一城
2018年，北京首次实现城乡建设用地减量34平方公里，成为全国第一个减量发展的超大型城市。
北京，这座伟大城市正在经历深刻转型，从集聚资源求增长到疏解功能谋发展，一举成为全国第一个减量发展的城市。北京正在通过规模精简、功能减负和空间紧缩实施精准“减量”，加速形成“规模约束、功能优化、空间提升”三位一体的高质量发展模式。
“减量”的核心是“问题调控”，以减重减负为路径转变粗放式增长方式，遏制生态环境危机；“发展”的核心是“结构优化”，以资源要素的重构来支撑高质量发展，实现以人为本的生态文明。可见，减量发展既是问题所需，更是未来所向；既是首都追求高质量发展的鲜明特征与应有之义，更成为开启新时代首都建设的新航标。
今后一段时期，北京发展的最主要特征就是减量提质，最重要的任务就是疏解非首都功能，治理“大城市病”，提升城市管理水平，全面实现社会经济的高质量发展。
“十三五”时期[2]，北京通过“减量发展”成功实现了城市人口和建设用地规模“双下降”。全员劳动生产率从2015年的21.2万元/人提高到2019年的28.2万元/人，制造业地均产值比2015年提高15%左右，跃升全国首位。与此同时，全市能源利用效率和低碳发展水平持续提升，能耗“双控”连续超额完成国家考核任务，单位地区生产总值能耗较2015年下降21%左右。单位地区生产总值二氧化碳排放量较2015年下降22%以上；单位地区生产总值水耗较2015年下降15.6%以上；全市森林覆盖率由2015年的41.6%，提高到44.4%，绿色发展整体保持全国最好水平。
这意味着，北京的“减量发展”成效明显，正以更少的能源、淡水、土地等资源消耗全面推动社会经济的高质量发展。
第一节 世界城市“减量”史
减量发展，是北京城市治理理念的重大变化，通过功能和结构调整，实现非首都功能的减量，首都核心功能的优化，旨在强化北京的“四个中心”战略定位，改善城市的服务品质，提高北京的全球竞争力。
从本质上讲，减量发展是一种可持续发展模式，理论上可追溯到20世纪60年代经济合作与发展组织（OECD）提出的“脱钩”概念。此后，减量发展成为国际上治理大城市病的通行做法。北京城市发展中所遇到的问题，英国伦敦、法国巴黎、日本东京、韩国首尔等世界首都城市都曾经历过这一历史发展阶段，即加快疏解低端产业、臃肿机构及膨胀人口，以减量发展破解特大城市病的难题，以空间重构推动首都高质量发展。
殷鉴不远。这些宝贵的经验教训对于北京城市打造空间均衡、功能优化、高质发展的新首都，破解大城市病难题，充分发挥首都辐射作用，构建国家发展的重要增长极和全面参与国际竞争的战略区域，都具有极强的借鉴意义与参考价值。
第一，“摊大饼”变为“撒芝麻”，利用建设新城与外迁机构为首都减量，使整个城市呈现多中心分散布局，便于分散城市功能。
1952年，伦敦雾霾事件后，政府开始着手大规模外迁污染企业。同时，启动第一代新城建设，计划建设8座宜居宜业，独立自主的新城，以对大都市区进行有计划的疏散。20世纪60年代中期，第三代新城建设起步，政府又沿着三条交通干线在80～130公里范围内规划了3座具有“反磁极”模式的新城，在原有城市的基础上进行改造建设，以期吸引城市中心区的人口与产业，缓解其资源与交通压力。2016年，伦敦制定远景规划，在首都周边布局了13个较大的新城，将安置225万人口，最终实现多中心、分散式的空间布局。伦敦经历了20多年的产业与人口疏散过程，基本达到了优化产业机构，缓解人口过度聚集，减轻城市发展压力的目标。
1965年，法国颁布《巴黎地区整治规划管理纲要》，提出为了解决市中心区人口膨胀、交通拥堵的问题，将在首都近郊设立9个城市副中心，并沿着城市发展轴和交通轴建立8座新城，规划人口分别在30万～100万之间，吸引工业、金融业迁出中心区，构建首都减量、周边均衡、多中心布局的发展模式。20世纪70年代初，马恩拉瓦勒、艾弗里、伊芙琳、图瓦兹、默伦塞纳尔5座新城陆续开工建设。直到20世纪末，新城始终是巴黎地区人口增长最快的地方，功能完善，配套齐全，现代服务业发达。
1956年，日本颁布《首都圈整备法》，迄今为止已经依法制定并实现了5次首都圈整治规划，以应对东京都中心地区人口与产业过度集中的问题。20世纪90年代末期，第5次东京区域规划通过培育和依托新城发展，大力推动东京及周边广域内交通、通信等基础设施的改造和城市空间职能的重组，东京地区逐步形成了“中心区—副都心新城—周边新城—公共大交通”的城市格局，建立了包括池袋等8个副都心城市与千叶等9个周边特色新城在内的多中心多圈层的城市体系。
20世纪70年代初，韩国制定了第一个国土综合开发计划（1972—1981），开始着手在首尔周边建设卫星城。1982年，韩国颁布《首都圈整备规划法》，对首尔都市圈进行分区管理，并对转移分散条件作出详细规定，政策对象主要针对公共机关、工厂和大学。1989年，韩国政府提出了建设首都圈新城镇的提案，并在距离首尔市中心20公里的首都圈范围内建设了5座新城。进入21世纪，为了解决人口膨胀问题及大力改善居住环境，韩国在位于首尔市中心20～40公里范围内启动了第二阶段10座新城的建设，更加注重宜居、宜业、宜休闲。
第二，畅通“大动脉”，疏通“毛细血管”，构建高效便捷的交通网络为首都减重，解决市区内的道路拥堵与人口疏散。
伦敦放弃以环形为主的道路网络，增加更多支次道路使其成为网状，分流主干道的压力。伦敦基于“交通枢纽带动经济发展”的目标，大力发展公共交通，融合了公共汽车、有轨电车、地铁、道克兰轻轨及泰晤士河水上交通等多种无缝对接的交通网络。其中，轨道交通网建设是重点，形成了11条地铁线、3条机场轨道快线、1条轻轨线和26条城市铁路线组成的轨道交通网，而公共汽车线路更是多达700多条。这种便利性吸引市民更多乘坐公共交通，有效减少了私家车对道路交通的巨大压力，从而更好地满足了安全、舒适、便利、环保、高效的通勤需求。
巴黎庞大的轨道交通系统已经有百余年历史，现在每天要承担1500万人的交通出行。巴黎核心区与新城之间拥有发达的公交换乘系统，形成了有环放射式交通网，包括16条地铁线、5条市区线（RER）、8条市郊铁路线、3条有轨电车、1450条公共汽车线路。巴黎市内以及巴黎与郊区之间的交通出行中，公共交通使用率分别达到61.5%和57.4%。
东京是世界上典型以轨道交通为主导的大都市，在东京首都圈内有17条国铁JR线（新干线），13条私营铁路系统，13条地铁线路，构建出快捷的环都市圈轨道网，轨道交通承载量占整个通勤的86%，为首都减量发展和人口快速分流提供了有力支撑。
目前，首尔经过半个多世纪的发展，已经在交通方面取得了举世瞩目的成就，市民交通满意度达到88%，成为全世界大城市交通发展的典范。全市共运营地铁线路9条，轻轨线路10条，公交专用道350余千米。每天出行量达3190万人次，市民利用公共交通出行占总出行量的69%。其中，市郊快线将各卫星城之间、卫星城和首尔市区紧密连接在一起，高效便捷地实现了疏散中心城区人口的目的。
第三，甩出低端“手脚经济”，引入高端“首脑经济”，利用产业疏解与产业更新来为首都减负，同时全力推动产业创新与城市更新，使城市发展减量不减质。
国际上许多首都城市通过内城产业更新、减量提质，新城产业创新，增量增效，均实现高质量发展。城市转型与产业更新是一枚硬币的两面，城市功能的改变必然伴随着产业结构的调整，从而深刻影响人口的迁移。
二战以后，通过合理规划，伦敦成功经历了两次城市转型，避免了城市衰败，很好地实现了产业更新与人口疏解。20世纪70年代以前，伦敦以制造业和港口运输业闻名于世，后因传统产业的衰弱，大量工人失业，城市一片萧条。20世纪80年代后，在撒切尔夫人的主导下，通过发展第三产业，尤其是金融业与高端商务服务业，实现了经济的高速发展，一举成为金融业主导的国际化大都市，其中金丝雀码头成功转型为重要的金融商务中心区，成为世界城市转型的一个典范案例。20世纪90年代后，金融业的发展潜力变小，伦敦又开始大力发展创意产业，伴随创意产业的快速崛起，伦敦成为金融业与创意产业双轮驱动的世界城市，并为之赢得了“国际创意之都”的美誉。2004年新的伦敦规划提出，保持世界城市的领先地位，强调首都减量与旧城更新的统一，建设伦敦科技城，集聚国际创新人才，发展数字科技，创建“世界创新之都”。伦敦在人口总量控制方面，主要通过产业转移、新城建设来实现人口疏解与城市更新。
20世纪60年代后，法国政府在巴黎地区实施“工业分散”政策，积极向周边地区疏散工业和人口，同时在市中心区发展高端服务业与高科技创新产业，引导产业向高端化、创意化、轻量化环节演进，提高城市科技质量。巴黎是“世界设计之都”和“世界时尚产业之都”，每年设计生产上万种新潮服装，还作为世界化妆品生产中心，引领国际风潮。
20世纪60年代，东京市中心的工业开始撤出，第三产业开始大量填补进来。曾经的工业地带，变身为繁华商业区，东京在城市核心区布局了大量技术密集的高精尖产业，集中了商贸服务、金融服务、物流服务、出版印刷以及生活服务等功能，再加上众多大企业将总部布置在东京市中心，因此东京全面承担起了东京湾区制造业的“大脑”功能——服务于市民的生活、服务于产业的管理、服务于科技的研发，也服务于管理各流程的优化。同时，东京在周边新城配置技术加工业，以创新为驱动力提升竞争力，确保首都经济减量不减质。
自20世纪70年代起，首尔和仁川的政策导向即由引进发展变为转移分散，在城市边界建设绿化带，逐步缩小市内工业用地，严格限制首都圈内产业发展。韩国政府将分散政策的重点放在引导产业转移扩散方面，具体表现为在其他区域建设产业园并培养地方支柱产业。目前，韩国除首都圈外每个区域都拥有至少一个研发基地，政府不但为这些产业园区提供政策优惠和资金支持，还在基础设施、物流运输、信息咨询和融资融券等相关服务方面加强供给，力图提高地区自主创新能力，缩短研发成果产业化的过程，推进区域间协调发展。
他山之石，可以攻玉。牢牢抓住非首都功能疏解这一“牛鼻子”，加快落实《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的发展目标，已经成为北京工作的当务之急。只有充分借鉴世界各国首都疏解的国际经验，结合北京实际情况量身制定差异化减量政策，努力做到产业疏解与城市更新相协调，大力推动京津冀协同发展，积极促进京地跨区域产业协作，以减量发展促进绿色发展、创新发展、高质量发展，才能更好开启首都现代化建设的新征程。
第二节 剥掉“白菜帮”，做好“白菜心”
世界经验表明，西方发达国家的首都在产业与人口疏解过程中既有成功的经验，也有失败的教训，而且还曾出现过一些严重问题。当年，英国伦敦就曾经出现过因为过度疏解而导致中心城区产业空心化，从而使内城陷入萧条的极端情况。另外，法国巴黎在产业疏解和去工业化的过程中，没有注意新产业的培育，最终导致城市国际竞争力与吸引力的下降。这些经验教训对北京非首都功能疏解工作都有极强的警示价值与借鉴意义。
有鉴于此，北京实施减量发展的方式是全力实施两手抓，两手都要硬的策略，剥掉“白菜帮”的同时，狠抓做好“白菜心”，深入贯彻落实习近平总书记考察北京重要讲话精神，以供给侧结构性改革的思路重新布局首都创新资源。
2014年2月，北京非首都功能疏解工作正式启动。七年以来，北京通过狠抓疏解、整治、促提升，剥掉“白菜帮”，做好“白菜心”，很好地实现了全市产业的腾笼换鸟，凤凰涅槃。如今的经济结构，无论是“大而强”还是“小而精”的高端产业，较之以前则更聚焦、更强大、更具备绝对优势，更领先于全国水平。
北京，成为中国首座成功实现由减量发展向高质量发展的城市，中国首座成功实现用产业疏解倒逼产业升级的城市。
从放弃“大而全”的产业体系，到建设“高精尖”的经济结构，这是北京转型发展面临的一场大考。北京，不断剥掉“白菜帮”的目的，就是要腾出空间全力做好“白菜心”。减量发展不是不发展，而是要高质量全面发展。减量的目的不是为了“瘦身”，而是为了“健体”，减量不减质、减量不减速。原来的北京就像一个大胖子，什么都吃，什么都要，各项承载功能已经俱全，所以才导致“胖”而不“壮”，发展不平衡、不合理、不完善的问题。所以，要坚持减量发展，控制增量，疏解存量，就像是减肥一样，管住嘴，迈开腿。
从根本上讲，北京以疏解非首都功能为“牛鼻子”实行减量发展，就是要努力尝试向崭新的发展方式转变。“减量发展”既是首都发展的特征，更是一种创新和勇气。北京在剥掉“白菜帮”的同时，积极做好“白菜心”，按照高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化的高质量发展要求，优化三次产业结构，构建“高精尖”的经济体系。
首先，北京市全力聚焦发展十大高精尖产业，将加快发展高端产业作为战略抓手，勇敢打破传统业态发展的路径依赖，不断创造新的经济动能，成功实现疏解腾退空间的升级、置换、更新利用，很好地巩固和拓展了非首都功能疏解的工作成果。
2017年12月，北京市政府正式公布《加快科技创新发展新一代信息技术等十个高精尖产业的指导意见》。北京市为了做好“白菜心”，实现高质量发展，按照国家战略导向，顺应产业演进趋势，围绕全国科技创新中心建设，立足“三城一区”主平台，聚焦“绿色、集约、智能”产业发展方式和“减重、减负、减量”的发展要求，经过深入研讨论证分析，选取了新一代信息技术、集成电路、医药健康、智能装备、节能环保、新能源智能汽车、新材料、人工智能、软件和信息服务以及科技服务业等十大产业作为重点发展的高精尖产业，分别编制了指导意见。在资金投入、人才培养、知识产权保护等方面，北京市经信委、科委、财政局、人力社保局、中关村管委会等机构将进行针对性的配套支持。
2018年[3]，新产业、新业态、新商业模式与科技创新为北京市经济增添了新活力，新经济实现增加值首破万亿元大关，达到10057.4亿元，占全市GDP比重达33.2%。同时，北京市十大高精尖产业实现营业收入32548亿元，其中新一代信息技术、节能环保、智能装备、医药健康、软件和信息服务业等5个领域实现营业收入17080亿元，新动能培育取得了阶段性成效。并且，北京还建立了“科一技一产一业”接力机制，贯通创新链、产业链、资金链、政策链，实现科学发现、技术开发、产业化转化和规模化应用生产的有效衔接和接续发展，先后又制定出台了5G、人工智能、医药健康、智能网联汽车、工业互联网等产业发展行动计划和方案，努力形成高精尖产业加快发展的新动能。
2019年[4]，北京市新经济实现增加值12765.8亿元，占全市地区生产总值的比重为36.1%。同时，全市高技术产业实现增加值8630亿元，比上年增长7.9%，占地区生产总值的比重为24.4%。伴随着产业协同创新体系的不断完善，北京市高精尖创新成果及企业不断涌现。高清液晶显示面板、自动驾驶平台、石墨烯制备与应用、北斗卫星应用等技术产品已达到国际领先水平；北京地区独角兽企业数量占全国近一半；人工智能企业数量约400家，专利达8000多件，均居全国第一；小米等企业获评全国质量标杆企业，旷视科技“洞鉴人像系统”、百度“Paddle深度学习框架”等7个项目入选全国首张颠覆性创新前十榜单，寒武纪等9家企业成为全球新进独角兽创业公司，布局高精尖产业创新动能进一步释放。
2020年[5]，全年实现新经济增加值13654亿元，比上年增长6.3%；占全市地区生产总值的比重为37.8%，比上年提高1.5个百分点。每万人口发明专利拥有量为156件，比上年增加24件。全年高技术产业实现增加值9242.3亿元，比上年增长6.4%；占地区生产总值的比重为25.6%。战略性新兴产业实现增加值8965.4亿元，增长6.2%；占地区生产总值的比重为24.8%，比上年提高1个百分点。全年高技术制造业完成固定资产投资增长87.7%，占制造业投资的比重为60.8%，比上年提高6.8个百分点；高技术服务业完成投资增长16.5%。全年规模以上工业企业人均创收289.3万元，比上年提高16.6万元。万元地区生产总值水耗为12.62立方米，下降3.03%。
其次，北京市始终坚持“四个中心”的城市功能定位，将“三城一区”建设作为战略平台，倾力打造国际科技创新中心。
2017年6月，北京市第十二次党代会报告中明确指出，将全力抓好“三城一区”的建设，聚焦中关村科学城，突破怀柔科学城，搞活未来科学城，打造以北京经济技术开发区为代表的创新驱动发展前沿阵地。
聚焦中关村科学城，发挥“领头雁”作用，率先建成具有全球影响力的科学城。着力提高对全球创新资源的开放和聚集能力，着力补齐优质创新要素，着力促进不同创新群体深度融合，通过优化空间布局、推动城区有机更新、打造创新型服务政府、强化城市创新形象，营造国际一流的创新创业生态。瞄准世界科技前沿，重点布局一批关键共性、前瞻引领、颠覆性技术项目和平台，推动产生一批全球引领性原创成果。
突破怀柔科学城，以百年科学城标准，打造新时代科学城新标杆。建立国际化、开放式管理运行新机制，深化怀柔综合性国家科学中心建设，尽快实现高能同步辐射光源、多模态跨尺度生物医学成像设施等大科学装置，以及新一批前沿交叉研究平台开工建设。引导民间资本、社会力量、国际资源广泛参与，促进科研基础设施共建共享，构建从基础设施、基础研究、应用研究、成果转化到高精尖产业的创新链。
搞活未来科学城，加速“三个转变”，全力打造全球领先的技术创新高地。立足已经形成的资源优势，加紧发力。鼓励入驻央企加大研发投入和加强前沿技术研究，引导企业建立有利于创新的公司治理结构，积极引入民营研发机构、创新企业、高校等多元主体，加快投资孵化、科技服务等创新要素聚集，推进能源、材料、智能制造等领域协同创新。
优化提升北京经济技术开发区，加强“城—区”对接，打造高精尖产业增长极。建立与三大科学城的对接转化机制，统筹大兴、通州等空间资源，与顺义、房山协同发展，搭建一批技术创新公共服务平台，聚焦新能源汽车、新一代信息技术等领域，抓好重大项目落地，提高外资引进和开放发展水平，打造创新型产业集群，建设好“中国制造2025”国家级示范区。
“三城”与“一区”之间，就是从实验室到生产线的距离。作为“三城”科技成果转化的重要承载区，开发区将更加积极主动地对接三大科学城的原始创新和科技成果，高标准完成承接转化，着力打造北京高精尖产业主阵地。
目前，“三城一区”作为北京建设全国科技创新中心的主平台，以不足全市4%的土地面积吸引了全市50%以上的研发投入和科技人才，实现了全市60%以上的发明专利；以不足20%的常住人口实现了全市30%的经济总量。“三城一区”联动发展是北京市产学研互动、南北城协调发展的重要途径，更是打造具有全球影响力的科技创新中心的核心支撑。
2019年[6]，中关村科学城生产总值迈上7000亿元台阶，中关村示范区高新技术企业实现总收入6.6万亿元；未来科学城面积从10平方公里扩大到170平方公里，扩容16倍，确定东区能源谷、西区生命谷的建设格局；怀柔科学城完成“抢跑”，布局在此的26个科学设施平台提前一年全部启动建设；北京经济技术开发区规模以上工业总产值完成4200亿元，同比增长10%，规模以上高新企业研发投入135亿元，同比增长8.2%。
近年来，“三城一区”正涌现出越来越多的高精尖创新成果。
怀柔科学城相继迁入中科院电子所、力学所、国家空间科学中心、计算机网络信息中心、北京综合研究中心等重点科研院所。下一步，还有12个科研院所，包括中科院大气物理所、生态环境中心、地球与地质研究所、化学所、过程研究所、青藏高原研究所、国家天文台等，以及北京应用数学研究院等科研机构也将陆续落户。
北京亦庄经开区陆续涌现出高清液晶显示面板、自动驾驶平台、石墨烯制备与应用、北斗卫星应用等一大批具备国际领先水平的高精尖企业。
中关村示范区多项颠覆性技术不断刷新世界纪录，在人工智能领域涌现出全球最大自动驾驶平台、国际领先的深度学习智能芯片；在集成电路领域涌现出国内首款通用CPU、FPD-EDA全流程解决方案；在生物医药领域，涌现出国际原创抗癌治疗系列药物、新冠肺炎灭活疫苗；在新材料领域涌现出国际领先柔性显示技术、国内第一代石墨烯生物芯片等一批重大科研成果。
未来科学城先后吸引了国家电网、中国华能、国家能源集团等14家央企相继入驻。在低碳环保、清洁能源、智能电网、核能核电、绿色冶金、大飞机、新材料等重点领域取得了一批具有自主知识产权的创新成果。其中，仅“能源谷”就聚集了198家各类能源研发机构和生态企业。2019年，规模以上企业实现总收入超过1700亿元，利润合计超过200亿元。
北京“三城一区”正以聚集高精尖产业，实现高质量发展为目标，引领北京全面构筑创新氛围浓厚、创新要素集聚、创新活力强劲的全球科技创新中心。
面对非首都功能疏解的世纪大考，北京的思路越来越明确，行动越来越有力，答案也越来越清晰。减量不减质，减量不减速，坚持两手抓，两手都要硬，一手抓剥掉“白菜帮”，一手抓做好“白菜心”，以供给侧结构性改革的思路重新布局首都创新资源。着力构建与首都城市战略定位相适应、支撑国际一流和谐宜居之都的现代化经济体系。
最后，北京市紧紧抓住全球经济一体化与区域经济一体化的历史机遇，坚持园区开放与产业开放，通过跨区域产业协作，借助技术、资金、人才、市场等优质资源与全国各地及全球各国广泛开展产业合作，充分利用国内与国际两种资源、两个市场，全力构建高精尖的产业链、经济链、生态链，全面做好“白菜心”。
目前，北京每日新设科技型企业数量从2015年的110家增长至2019年的250家，实现翻番；2020年北京市新设科技型企业7.6万家，比上年新设数量增加近1万家。独角兽企业数量从2015年的40家增长至2020年的93家，企业数量和整体估值均实现翻番。2020年，国家级高新技术企业累计达到2.9万家，实现了翻番，占全国比重约15%，位居全国第一。2020年，北京技术合同成交额达6316.2亿元，同比增长10.9%，占全国总量接近1/4，其中60%左右输出转移到京外省市，珠三角和长三角承接近六成。
其中，2020年[7]，中关村示范区新设科技型企业2.6万家；拥有413家上市公司，独角兽企业93家，占全国一半；中关村企业总收入7.2万亿元人民币，对北京经济增长贡献率超过40%。
中关村现有外籍和留学归国人才5.3万人，并与全球知名大学和研究机构开展了广泛的研发合作。目前中关村正在加快整合利用全球高端创新要素，支持北京企业引进来、走出去。
在引进来方面，中关村吸引英特尔、微软、西门子等跨国企业在中关村设立分支机构300多家；吸引中意技术转移中心、葡萄牙仕博创新管理咨询公司等国际化创新服务机构以及国际半导体照明联盟（ISA）、国际垃圾处理产业发展联盟等国际型产业联盟在中关村落户。
在走出去方面，中关村已与全国26个省区72个地市建立战略合作关系，已合作共建23个科技成果产业化基地。同时中关村积极支持北京企业在海外设立研发机构。中关村上市公司在海外设立研发中心和分支机构逾千家，整合全球创新资源的能力不断提高。
“保持定力，抬高准入门槛，注重地均、人均产出，做好战略留白。”
“企业对标国际一流，提高产品竞争力，不断超越自我。”
“集约高效利用土地，进一步提质增效，完善业态。加强产业与用地结构调整，强化亩均税收导向，加紧腾笼换鸟，吸引国际资源和高端服务资源集聚。”
“腾退空间不必急于填满，要聚焦‘高精尖’，腾笼换鸟，换会下金蛋的鸟。”
……
这是如今北京市委、市政府对于产业发展的态度，北京自觉把首都发展融入国家战略大局中，保持战略定力。
北京，面对习近平总书记提出的时代课题，“建设怎样的首都、怎样建设首都”，如何解决好“都”与“城”，“舍”与“得”关系，一直孜孜以求，不懈探索，勇于实践。通过剥掉“白菜帮”践行着腾笼换鸟，减量发展的新理念；通过做好“白菜心”实现着凤凰涅槃，高质量发展的新目标。七年来，北京立足首都城市战略定位，抓住非首都功能疏解“牛鼻子”，坚持减量发展、绿色发展、创新发展、以人民为中心的发展，不断形成首都高质量发展的生动实践。
第三节 北京三次产业大挪移
新中国成立以来，北京先后经历了三次产业转移的发展阶段，前两次也曾取得过一些成就，但没有哪一次像现在这样，针对非首都功能疏解，决心如此之大，力度如此之狠，动作如此之实，效果如此之好，持续时间如此之长。
第一次产业大搬迁，始于20世纪90年代初。
这个时期的主要任务是实施以解决污染扰民为目标的企业搬迁和组建郊区县工业科技园区，主要特征是政府行政主导推动，以“退二进三”“重化工业转移”为主要标志。
新中国成立后，北京大兴工业，尤其在四环内，工厂如雨后春笋，遍地开花，这个情况一直持续到了20世纪90年代。进入90年代情况开始发生转变，北京市政府意识到城区布局大量工业，一是造成污染，二是扰民严重，将工业企业从三环内搬出迫在眉睫。
经过这段时间的搬迁整治，北京城区的工业企业数量明显下降[8]，且城市产业格局也开始逐步培养起来，工业企业开始逐步入园区。1990—1995年北京市市区工业用地比重下降了近4个百分点，市区因工业搬迁而腾出用地59.23公顷，其中，中心城区的腾退占主要的比例（41.78公顷，70.53%）。
1997年12月北京市第八次党代会首次提出“首都经济”的发展战略，北京要加快产业结构调整，“退二进三”，实施四环区域内工业搬迁改造，要腾出空间来发展服务经济、总部经济、知识经济和绿色经济。
1999年，北京市整体推进工业搬迁工程，要求北京市内扰民、污染的企业全部外迁，很多工厂都在其中。北京市政府下决心将当时三环内尚存的783户工业企业搬迁到北京远郊区，并把同类型的企业搬迁到一起，使北京北部、东北部以电子工业为主；南部以医药等工业为主；西部以化工、冶金、建材等工业为主。根据此次搬迁调整，北京市借此组建郊区县工业科技园区，企业逐步入工业园发展，因此初步形成了北京现有园区的分布格局。
第二次产业大调整，始于2005年。
这个阶段主要任务是国家强力推行的工业区整顿行动。此外，还有一个非常重要的契机是北京奥运会申办成功，北京市政府为办好绿色奥运，全面实施产业转型。与此同时，国务院正式批复第六版《北京市城市总体规划（2004年—2020年）》，北京的城市定位明确为“国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”，产业发展方向确定为“坚持首都经济发展方向，强化首都经济职能。依托科技、人才、信息优势，增强高新技术的先导作用，积极发展现代服务业、高新技术产业、现代制造业，不断提高首都经济的综合竞争力，促进首都经济持续快速健康发展”。
2005年8月，国家开始对省级、市级、县级开发区实施清理整顿，并颁布清理整顿开发区的审核原则和标准。此次行动，要求对设立时间5年以上，入区企业数量偏少、开发面积不足20%的开发区予以撤销；对严重污染、破坏生态的开发区予以撤销；对地处相邻的开发区予以合并；对远郊区、县已有一定规模和产业特色的开发区，原则上只保留一个。
2005年，北京市根据国家整顿开发区的指示精神，决定撤销442个各类开发区，同时向国家申请保留28家开发区。2007年1月底，北京市基本完成对全市范围内各类开发区的清理整顿工作，最终经国务院审核通过只保留19个开发区，包括3个国家级开发区，16个省级开发区，规划面积34632.95公顷。
这期间，北京借助举办绿色奥运的历史契机，全面实施产业转型计划，全力以赴筹办绿色奥运会。为了兑现“绿色奥运”的承诺，北京市重点治理和搬迁了两大工业区，即西部以首钢为首的工业区和东南郊以北京炼焦化学厂为首的化工区。根据《北京奥运行动规划》中提出的目标和任务，北京2008年之前将完成东南郊和四环路内200家左右企业的调整和搬迁。
北京历史上曾“高歌猛进”的各类重化工业，在奥运会前夕，随着停产、熄炉、迁徙、转型等方式逐步退出告别北京城。北京的工人阶级作为无产阶级先锋队，又一次为国家做出了重大牺牲。很多人随企业搬迁去外地工作，有些提前退休，有些在家待业，有些自己创业。
面对如此严峻的形势，北京东南郊化工区，有机化工厂、北京化工二厂、北京玻璃二厂、北京染料总厂和北京炼焦化学厂等企业纷纷搬离或者直接拆迁。2005年，已有八十多年历史、对北京财政贡献率一度占到1/4，有着13万职工的特大型国有企业——首钢的迁出，更是为首都清新和谐的发展带来了契机。
这个阶段的清理整顿，迫使北京各类开发区的经营理念开始从过去的“招商引资”转变成“挑商选资”，想方设法在不扩大土地面积的基础上选择一些亩产效益高又节能环保的高新企业。然而，这个阶段清理整顿行动也具有很强的时代局限性，对于企业疏解、搬迁的决心与力度还明显偏弱，不具有长期可持续性。
2008年9月，国际金融危机全面爆发，中国经济增速快速回落，出口出现负增长，大批农民工返乡，经济面临硬着陆的风险。为了应对危机，扩大内需，拉动发展，中央政府开始实施4万亿元经济刺激计划。彼时，面对宽松的货币政策，积极的财政支持，凶猛的发展欲望，北京顺势走回粗放发展，快速扩张的老路。此后五年，由于受到城市发展模式和经济发展速度的严重影响，尤其是对城市规模和经济总量的过度追求，导致北京的“大城市病”开始爆发。
第三次产业大疏解，始于2014年。
这一阶段的核心任务是围绕治理北京“大城市病”，进行非首都功能疏解，强化首都核心功能，打造国际一流的和谐宜居之都，实现京津冀协同发展的战略目标。
自1990年以来，北京城市整治与产业疏解工作进行过数次，但没有哪一次像现在这样，决心如此之大，力度如此之狠，动作如此之实，效果如此之好，持续时间如此之长。直到今天，疏解力度依然不减，疏解行动依然不停，疏解任务依然不变。疏解，依然是当前以及今后很长一段时间内，北京城市发展任务的重中之重。
第一，层次高、决心大。此次疏解是习总书记亲自擘画提出、且多次视察指导的一项工作。2014年、2017年两次视察，总书记都对北京城市规划建设作出重要指示：“采用疏的办法，做些外科手术，适度疏解北京的功能”，“疏解非首都功能是北京城市规划建设的‘牛鼻子’。”他还语重心长地说：“必须下决心动手治理，不要把难题都留给后人！”
这一时期，围绕京津冀一体化战略所完成的首都第七版总体规划，开始上升为国家战略，国务院常务副总理亲自兼任京津冀协同发展领导小组组长，习近平总书记亲自督导。
第二，力度大、动作实。2014年2月，为了根治“大城市病”，非首都功能疏解战略正式启动，北京重点瞄准四大类非首都功能，包括一般性制造业，区域性物流基地和批发市场，部分教育、医疗等公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构；疏解存量，严控增量，推动北京这座伟大城市深刻转型。七年间，全市不予办理的工商登记业务累计达2.34万件；扎实开展“疏解、整治、促提升”专项行动，2014—2020年全市退出一般制造业企业2872家，治理散乱污企业1.2万家，疏解提升各类市场与物流中心981个，非首都功能疏解工作取得丰硕成果。
第三，持续性时间长，明确为城市发展划定红线。与此同时，北京市委、市政府在组织编制首都第七版大规划——《北京城市总体规划（2016年—2035年）》之时，全面总结并借鉴世界城市治理“大城市病”的经验教训，在国内首次提出“减量发展”的理念，并为首都的未来发展设定了“双控三红线”，即要严控人口规模和土地规模的“双控”；并且要求守住人口总量上限、城市开发边界、生态控制线这三条红线。
设定城市总人口红线——2300万，按照以水定人的要求，根据可供水资源量和人均水资源量，确定北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平；
确定城市开发边界——永久性城市开发边界范围原则上不超过市域面积的20%，到2020年集中建设区（城市开发边界内）面积约占市域面积的14%；
划定生态控制线——到2020年全市生态控制区面积约占市域面积的73%。到2035年全市生态控制区比例提高到75%，到2050年提高到80%以上。
一条条红线，划定的是北京城市未来发展的安全线和宜居线……
2021年2月5日，北京市政府召开了“十四五”时期深化推进“疏解、整治、促提升”专项行动实施意见新闻发布会宣布，经过全市上下的共同努力，“疏解、整治、促提升”专项行动已经成为推进首都减量提质、高质量发展的有力支撑，非首都功能疏解完成了阶段性任务，产业结构日趋合理，城市治理能力全面提升，城市面貌焕然一新，百姓获得感显著增强。全市调查显示，96.8%的受访者对“疏解、整治、促提升”工作表示满意。同时，北京市委、市政府进一步研究制定出台了《关于“十四五”时期深化推进“疏解、整治、促提升”专项行动的实施意见》，此次重点突出难题破解，全面推进分区施策，坚持疏存量、优增量，推动一般性产业从整区域、大范围集中疏解向精准疏解、高效升级转变，加快“腾笼换鸟”，适应社会需求升级，提升产业竞争力，促进产业高质量发展。
当前北京，牢牢抓住非首都功能疏解的“牛鼻子”，通过区域协作与产业转移，不断加快着产业的腾笼换鸟，凤凰涅槃，正在实现着城市的功能再造，华丽转身。
七年来，无数实践证明，只有产业协作才是推动区域协调发展的实体内容和关键支撑。只有抓住这个肯綮，鼓励北京加快功能疏解与产业转移，加强科技创新与文化创新，在京津冀和全国范围内迅速形成区域间产业合理分工，不断密切产业链、经济链与生态链的联系，才能最有效地推动京津冀协同发展，促进全国区域间协调发展。
第四节 战略“留白”，“增绿”重生
新时期，北京率先探索全球超大城市高质量发展的新道路——“减量发展+战略留白”。
减量不减质，减量不减速。七年以来，北京通过持续推进一般制造业企业、区域性专业市场和物流中心的疏解工作，不但构筑起高精尖的产业体系，而且腾退出大量产业用地。尤其是自2017年以来，全市每年疏解腾退土地面积都在4000公顷以上，为未来首都的高质量发展留出来了宝贵的空间。数据显示，北京市提出减量发展战略以来，城乡建设用地规模连续下降，减量约94平方公里，但全员劳动生产率却从2017年人均22.7万元提高到2020年人均28万元以上。
但存方寸地，留与子孙耕。战略留白用地是为城市长远发展预留的战略空间。2020年4月，北京市人民政府正式印发《北京市战略留白用地管理办法》，进一步加强战略留白用地管理，优化提升首都功能，提升城市韧性，实现可持续、高质量发展和高水平治理。这其中，划定132平方公里战略留白用地，15年内不予启用，产业疏解腾退用地划入战略留白。
北京市针对疏解腾退空间的再利用，主要谋划了以下三个方面的思路：环境增绿、腾笼换鸟、战略留白。近年来，北京市坚持以非首都功能疏解倒逼经济结构调整和城市空间优化，剥掉与首都资源禀赋和承载能力不相匹配的“白菜帮”，通过“舍”来获得城市空间结构布局优化和高质量的可持续发展，坚持“腾笼换鸟”和“留白增绿”相统一，腾出空间进行生产、生活、生态重塑再造。
一、环境增绿，生态再造
百万亩大造林：21世纪以来，北京市一直致力于打造山清水秀的生态空间，并为此做出了大量的努力。2018年起，北京全面实施新一轮百万亩造林绿化建设，计划用四年时间，全市新增森林绿地湿地面积100万亩。
与此同时，北京市充分利用腾退空间，见缝插针持续扩大绿化面积，越来越多的绿色挤进了城市核心区。可以说过去7年时间，是北京园林绿化历史上发展最快、效果最好、老百姓得实惠最多的时期，第一次出现“绿进城退”。
疏解腾退增绿：“疏解整治促提升”专项行动开展以来，北京利用拆违腾退土地实施“留白增绿”6921.6公顷[9]，建成投用口袋公园、微型绿地约460处，温榆河公园等大尺度绿地成为城市新地标，净化空气、带来绿荫。而环绕城市的“绿色项链”也在不断蔓延，为城市注入可持续发展的生态韧性。
2014—2020年北京市腾退土地面积及“留白增绿”面积
年份 腾退土地（公顷） 疏解腾退土地后“留白增绿”完成绿化（公顷）
2017年 4000 3200公顷
2018年 6828 1683公顷
2019年 5706 1686公顷
2020年 4341 1164公顷
数据来源：北京市园林绿化局，北京市跨区域产业协作中心整理。
一个生动而鲜活事例显示，大兴区北臧村镇在疏解腾退前，全部17个村聚集了约8000亩工业大院，各类散、乱、污企业云集。近几年，全市启动疏解工作后，伴随着工业大院腾退的步伐加快，镇里便开始启动平原造林工程。该镇先后建成郊野公园、森林公园十几处，真正实现了“绿树村边合，青山郭外斜”的田园风光。
划定生态控制线：按照北京市总体规划要求，2020年全市生态控制区面积要占到市域面积的73%；2035年全市生态控制区比例要提高到75%；2050年提高到80%以上。还要划定全市生态保护红线，占市域面积的25%左右，强化生态保护红线刚性约束，勘界定标，保障落地。
更高标准的绿化指标：北京市提出要建设森林城市，2020年全市森林覆盖率提高到44%；2035年不低于45%。2020年平原地区森林覆盖率提高到30%；2035年达到33%。全市要构建由公园和绿道相互交织的游憩绿地体系，优化绿地布局，将风景名胜区、森林公园、湿地公园、郊野公园、地质公园、城市公园六类具有休闲游憩功能的近郊绿色空间纳入全市公园体系。优化城市绿地布局，结合体育、文化设施，打造绿荫文化健康网络体系。2020年，建成区人均公园绿地面积提高到16.5平方米；2035年要求提高到17平方米。2020年，建成区公园绿地500米服务半径覆盖率提高到85%；2035年提高到95%。
近年来，北京市通过功能疏解腾退出的大片空间，优先实施了“留白增绿”，各区快速跟进，探索出诸如城市森林、填空造林、见缝插绿、口袋公园等一系列好方法、巧做法，建成了大量郊野公园，交出一份喜人的绿色“答卷”。
见缝插针搞绿化：对于疏解出来面积比较小、地形又不规则的零散用地，北京创造性的以口袋公园的方式来植绿。所谓口袋公园，就是对于那些很小的空地，来进行见缝插绿，提升城市的绿化率。当然这些地方也会有一定的娱乐和休闲工具，让市民可以在闲余时间来这里好好休息与运动。通过这种见缝插绿与口袋公园建设，现在北京市民在主城区是出门500米就可以见绿。
“绿水青山就是金山银山”，为了支持绿化造林工程，北京市投入了大量财政补贴，其中一项支出便是给到北京的看山人、护林员、保水员。正如昌平区流村镇长峪城村一位护林员所说：“林权两股，值1700块钱；山区造林，土地流转再补5000块；看护家门口那片林子，一个月能到账1100块……”
积土成山，众木成林。当年的沙漠化边缘城市，正在大步迈向森林环绕的国际一流和谐宜居之都。与有据可查的1980年相比，2020年[10]北京森林覆盖率由12.8%升至44.4%；城市绿化覆盖率由20.10%升至48.49%；人均公共绿地面积从5.14平方米升至16.5平方米。
林成片、湖相连，水映京城，鸟语花香。一幅生机盎然的绿色“长卷”正在京华大地徐徐展开……
二、腾笼换鸟，生产重构
减量发展不是减少发展，而是通过减重、减负实现创新发展、高质量发展、可持续发展。减量发展、绿色发展、创新发展，已经成为首都追求高质量发展的鲜明特征。
不符合首都产业发展要求的企业从北京疏解搬迁后，腾退出的土地有一部分用来改造成高精尖业态和文创产业园区。
腾退传统产业搞研发。在加快国家科技创新中心建设的大背景下，北京加大对前沿技术研发的攻关和支持力度，并逐步朝着原始创新策源地的目标发展。
“中关村智造大街”便是北京市“腾笼换鸟”的一个缩影。随着疏解工作的不断推进，北京海淀区五道口周边街区内业态进行调整，部分低端商业设施迁出，对于腾出空间海淀区谋划打造了以“硬科技”为核心的全长380米的特色功能街区——中关村智造大街，着重展现北京的“硬科技”。
通过聚焦“智能+”领域，构建“智能+”产业链生态，打造“智能+”资源汇集地，目标是将这里打造成智能制造的产业孵化中心、标准创制中心、国际技术交流中心和科技成果推广中心。如今，智造大街周边已聚集了微软、谷歌、威盛等一批国际化企业，还将陆续引入国际知名孵化器。
中关村智造大街只是北京腾笼换鸟、转型升级的一个地标。一般性制造业、一般性服务业与北京市发展战略定位不符，这一两年正在加快退出。部分疏解腾退空间资源被集约化利用，发展新兴产业。
还有一个典型的例子是中关村西区。这里曾是著名的电子大卖场，这几年通过产业疏解和业态调整，已经变成科技金融、智能硬件、知识产权服务业等高精尖产业重要聚集区。
老厂搬迁，厂房空置搞文创。郎园vintage前身是北京万东医疗设备厂，随着北京产业结构变迁和工厂外迁，老厂房被腾退出来。2010年，首创置业将其改造成文创园，整个园区占地面积2.3万平方米，总建筑面积2.9万平方米，共拥有老式厂房18栋，大多建于20世纪60年代到90年代。
园区利用老旧厂房营造了良阅城市书房等公用文化空间，成为周边市民文化休闲的聚集地。园区包括文化、新闻传媒、影视、网红、艺术设计、金融、创意餐饮等多种业态元素。
北京为了打造全国文化创意中心，对于文化创意产业支持力度很大。像朗园这种将工厂制造业迁出后，改造成文化创意园区的案例数不胜数，很多企业疏解腾退后，由北京市国资公司收回并改造成文创园区进行运营。根据前期调查，截至2019年9月，全市各区共梳理出老旧厂房资源774处，总占地面积约3227万平方米。目前根据各类老旧厂房改造的文创园区大大小小统计有上百家。
腾笼换鸟，打造新经济。作为北京疏解非首都功能的标志性区域之一，北京动物园服装批发市场，曾是我国北方最大的服装批发集散地。直到2017年底“动批”全部疏解完成后，这块区域迎来“腾笼换鸟”的新生。借助“疏整促”契机挥别了批发业态，迎来了一次华丽转身——正式变身北京金融科技与专业服务创新示范区。
转型前，这里约40万平方米的建筑容纳了9万多名从业人员，每年贡献税收仅5000万元左右；转型后，仅前期投入使用的1万平方米建筑贡献税收就已超过5000万元，从业人员仅500人左右。“动批”疏解后的楼宇空间中，已经集聚了越来越多的高精尖企业，中移动金融科技、光大云缴费、云粒智慧等多家金融科技企业和专业服务机构纷纷入驻。
北京正借助腾笼换鸟发展新经济，获取新红利。2020年，北京实现新经济增加值1.36万亿元，占全市地区生产总值的比重为37.8%，新产业、新业态、新模式的高速成长，已成为全市经济发展的最大动能。
三、战略留白，生生不息
2020年4月，北京市人民政府印发了《北京市战略留白用地管理办法》，在全市划定战略留白用地，实行城乡建设用地规模和建筑规模双控，原则上2035年前不予启用，为城市长远发展预留的战略空间。
北京作为全国首个实施减量发展的城市，现状城乡建设用地要从高峰的2945平方公里，到2020年底减量到2860平方公里，2035年减少到2760平方公里。战略留白是在用地规模减量基础上，再预留132平方公里。
北京市结合各区县规划（国土空间规划）编制工作，在全市2760平方公里城乡建设用地范围内统筹划定了约132平方公里战略留白用地。在来源上，战略留白用地的划定集中在城乡建设用地的重点功能区及周边拓展地区、现状低效利用待转型区域以及“疏解、整治、促提升”专项行动腾退用地中短期内无明确实施计划的地块等。
这132平方公里的战略留白空间，是首都功能核心区东城区和西城区总面积的1.4倍，与卡塔尔首都多哈面积相当，约等于六分之一个纽约、十二分之一个伦敦。而且，北京所执行的是“现状减量”之后进一步减量“留白”规划建设用地，这相当于从各区已经允许开发建设的盘子里“割肉”。
由此，北京市严格提出了：（1）保持总量平衡，原则上战略留白用地只增不减；（2）严格现状管控，原则上现状地上建筑只减不增；（3）加强规划留白用地腾退，有计划实现实地留白；（4）持续优化空间布局，逐步引导实现集中连片。
党的十八大以来，北京率先探索全球超大城市高质量发展新道路：“减量发展+战略留白”的伟大实践，一方面为国家级重大战略项目提供更多选址可能，另一方面增加贴近市民生活的生态休闲和康体游憩功能，一举多得，多方受益。北京战略留白之策，为落实总体规划提供战略支撑，给城市长远发展预留高质量发展空间，助力超大城市可持续发展。
北京市划定132平方公里的战略留白用地是北京市克服短期利益、立足长远利益做出的决策。既体现了北京放眼未来的前瞻意识，也体现了北京未雨绸缪的超前思维，更体现了北京坚持减量发展、高质量发展的决心。
首都新征程，京华新篇章，战略新机遇，未来可期。