第4章 《北京『市变』》：“大疏非”风云

一切过往，皆为序章。

北京，中华文明的不朽之城，3000多年的建城史，近1000年的建都史，在日月星辰的守护下，在风雨沧桑的洗礼中，在中国崛起的雄风里，不断谱写着恢宏的时代篇章。

曾几何时，北京以前所未有的速度向世界城市飞奔。没有哪座城市，像北京一样，被赋予如此多重的功能，承载如此多元的期望，汇聚如此多彩的梦想。这座千年古都、不朽之城，世界第二大经济体的首都，70多年来日新月异，一枝独秀，因为承载了新中国对现代化的无数梦想更是高歌猛进，一往无前。

北京，东方大国的首善之区。当历史车轮驶入21世纪的第二个十年，当全国的优质资源都在向这座城市聚集，当各种时代的重任都压在这座城市的肩上，当高速城市化的野蛮生长开始在这座城市显现……

此时，北京开始沉重喘息，步履蹒跚。人口膨胀、交通拥堵、资源短缺、环境恶化、公共安全事件频发，这一切预示着不可持续的发展方式正在使这座城市不堪重负，难以为继，由于过度集聚而导致的“大城市病”仿佛一夜之间，猝不及防，突然爆发。

子规夜半犹啼血，不信东风唤不回。

“表面看，北京的问题是人口过多带来的，其实深层次上是功能太多带来的。北京不宜发展的产业要明晰化，不要再继续发展了，在这方面要痛下决心、壮士断腕。采用疏的办法，做些外科手术，适度疏解北京的功能。把握好‘舍’和‘得’的辩证关系，紧紧抓住疏解北京非首都功能这个‘牛鼻子’，进一步优化城市功能和空间结构布局。”

“建设一个什么样的首都，怎样建设首都？”——7年前，习近平总书记在视察北京重要讲话中，站在党和国家事业全局的高度，以透视历史、洞悉未来的战略眼光，提出了重大时代课题。7年来，沿着总书记指引的方向，首都北京励精求变，京畿大地协力向前。加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平，以疏解非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，这是首都转型蝶变的基本方针、基本经验，也是区域高质量发展的重要遵循、重要动力。7年间，宏图渐次铺开、变革静水流深，成就举世瞩目。

迄今为止，人类城市发展史上最为艰苦卓绝、恢宏壮阔、激动人心的时代篇章轰然开启。

第一节 病来如山倒

“世界上最远的距离，不是生与死，而是我在北京的雾霾天里牵着你的手，却看不见你。”

“早晨，你在法国，坐一小时车，到德国了，再坐一小时车，就到波兰了。同一个时间点，你在北京朝阳区，坐一小时车，你在朝阳区，再坐一小时车，你还在朝阳区。”

曾经，网上流行过不少这样的段子。生活在北京的人看后也会跟着笑，刻意掩饰扎心的感觉。

北京的“大城市病”，仿佛一夜之间，突然降临。京城居，大不易。大国首都，突飞猛进，光鲜亮丽的背后，人满为患、环境污染、交通拥堵、房价高企、能源告急等问题在积聚多年后，终于集中迸发了，打得人们措手不及。

冰冻三尺，绝非一日之寒。北京的“大城市病”，可谓沉疴痼疾。

北京3000多年的建城史，近千年的建都史，就是“招”和“聚”的历史——战国时期燕昭王修黄金台，招的是人才；元世祖忽必烈修积水潭，聚的是物资；明成祖朱棣从全国招来20万工匠、上百万民工修建北京城，奠定的是城市格局。

1950年，毛泽东主席在天安门城楼上，用手指着广场以南一带兴奋地对站在身边的北京市市长彭真说：“将来从天安门上望过去，应该处处都有烟囱。”当年，林立的烟囱曾被认为是现代化的标志。自此，北京也长期被作为新中国的经济中心和工业基地来全力打造。

新中国成立前，北京是一座消费型城市。新中国成立后，北京既是国家首都，又被定义为工业城市。70年间，北京在制造业方面形成了“大而全”的产业体系。2014年，制造业39个大类中，北京市有35个，其中13个工业行业还存在比较突出的聚人多、占地多、高耗能、高耗水、高污染的问题。20世纪80年代，北京城区就有大大小小1.4万多根工业烟囱，空气污染十分严重。

当年，一批批制造业企业、服务业企业和高等院校纷纷落户北京，人才、技术、工业等优质资源的高度集中，在助力北京发展日新月异的同时，也对周边地区的资源产生了强大的“虹吸效应”。

进入21世纪后，伴随北京经济的高速发展，城市规模也越来越大，人口拥挤、交通堵塞、房价高企、缺水严重、环境污染等问题接连出现。雾霾频现、河水断流、地面下沉等生态问题也开始爆发。

北京的“大城市病”来势汹汹，势不可挡，触目惊心。

首先，北京人口控制目标一再被突破，城市陷入人口爆炸危机。1949年，北京市常住人口420万人。北京人口总量由500万增长到1000万，历时33年；从1000万增长到1500万，历经19年；从1500万增长到2000万，仅仅用了6年。尤其是2000—2010年，平均每年全市净增70万人口，人口膨胀速度史无前例。城市历次总体规划中，1000万、1250万、1800万的人口红线一再失守……

对于生活在北京的人，最为直观的感受就是，当早晚高峰挤地铁、当去医院排队挂号、当打车遇到拥堵时，这些冷冰冰的数字立刻就会鲜活起来，并促使人们不住感慨“人怎么都来北京了”？

人口过快增长与淡水和土地等资源紧缺的矛盾，成为制约北京发展最重要的因素，人口膨胀也加剧了基本公共服务与社会管理的压力，有效控制人口过快增长，成为北京面临的重大考验。

其次，交通压力空前增大，北京成为全国“首堵”。交通是城市发展的命脉，对北京这座拥有2000多万常住人口的超大城市来说，“车多路堵、地铁拥挤”仍然是人们的普遍感受，“海量人口”出行是一道亟待破解的世界性难题。

北京的汽车保有量，1950年，只有1757辆；1997年，北京成为全国第一个突破100万辆的城市；而仅用了6年半时间，便从100万辆发展到2003年的200万辆，增长之快超乎想象。2007年，超越300万辆；2012年，增至500万辆。2019年，北京市机动车保有量为636.5万辆。北京机动车增长率、保有量水平明显高于东京、首尔。

1992年，二环路建成；1994年，三环路完工；2001年四环路贯通；2003年五环路通车；2009年六环路全线贯通；2018年8月，首都地区环线高速公路（七环线）实现全线通车。“摊大饼式”的发展，使城市如同一个体形越来越庞大的巨人，步履沉重，举步维艰。

目前，北京轨道交通线网已成为客运量世界第一、总里程世界第二的超大城市轨道交通线网。2017年，北京地铁日均客运量千万人次、公共电汽车日均客运量1045万人次、机动车保有量574万辆、小汽车每车年行驶里程15000公里……在地上地下、行车停车各个环节，交通压力都与日俱增。

2019年北京首都国际机场旅客吞吐量突破1亿人次，是中国最大、最繁忙的民用机场，客流量居世界第二，全球第二座旅客吞吐量过亿的机场，仅次于美国亚特兰大国际机场。航站楼面积141万平方米，机位数量314个，共有三条跑道。2019年，起降架次59.4万架次；货邮吞吐量195.53万吨。

一连串“百万级”“千万级”数据背后，映射出“海量人口”为北京这座超大型城市发展带来的交通负担。

第三，北京淡水资源短缺、土地资源紧张等问题十分严重，淡水资源成为城市承载力的最大短板。

水资源是保障城市健康发展的重要基础性资源，然而水资源是北京发展最大的刚性约束。习近平总书记明确对北京提出了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的量水发展要求。北京市在新版总规中反复提出“要坚持以水定人，将北京市常住人口规模2020年控制在2300万人以内”。目前，“以水定人”已成为北京市发展天花板，这也成为中央到地方普遍的共识。

北京属于资源性缺水地区，按照联合国标准，属于世界极度缺水型地区。据北京市水务局的统计数据显示，2014年南水北调进京前，北京市人均水资源量不足100立方米左右，相当于全国人均年拥有水量的二十分之一，国际人均拥有水量的八十分之一，大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线，成为中国最为缺水的大城市之一。更为可拍的是，彼时的北京地下水位正在以每年1米的速度下降。由于多年的地下水超采，华北平原已经成为世界上最大的“漏斗区”。

从历史上来看，北京曾是一座依水而建、因水而兴的文明古都，现在水却成了第一制约要素。多年来，为了解决用水危机，北京可谓使出了浑身解数。北京多次向与河北、山西借水，据河北省统计，从2008—2014年，北京每年需要从河北借水3亿方。2014年12月，南水北调中线一期工程全线建成通水，来自丹江口水库的清澈江水，一路向北奔涌，全长1276公里，进入北京城的千家万户，保障了北京普通老百姓的饮水需求。南水北调工程线也被戏称为北京的“解渴生命线”。

北京可利用土地资源稀缺。北京三面环山，西部是太行山余脉的西山，北部是燕山主脉的军都山，两山在南口关沟相交，形成一个向东南展开的半圆形大山湾，人们称之为北京湾，三面环山的北京就像一把太师椅。北京土地总面积为16410平方公里，平原面积只占38%，约合6338平方公里，其中北京市区规划面积为1041平方公里，占北京平原面积的16.3%。2015年统计数据表明，北京约60%的人口，70%的GDP分布在占北京总面积8%的城六区。近年来，由于城乡建设用地规模增长过快，五环以内已经基本以存量土地为主，很难再有新增建设用地的空间。

第四，北京生态环境持续恶化。大气污染、水体污染和固废排放一直是北京市城市污染的治理难点。

2014年，中国社会科学文献出版社发布《国际城市蓝皮书：国际城市发展报告》指出，在全球40个国际城市中，北京的环境指数约为平均水平的一半，仅高于莫斯科，世界排名倒数第二。

2009年，所有人开始重视一种叫作雾霾的现象。此后多年，北京雾霾一度成为世界级热搜话题。盘旋在头上浓重的灰色雾霾让北京这座城市显得异常压抑，让生活在这座城市中的人们真切地感受到“呼吸的痛”。2015年，北京的雾霾污染一度达到顶峰，此年冬季重度及以上污染天气级别竟然持续了100多个小时。

近年来，随着产业结构、能源供给的调整和城市治理的不断深入，大气污染源结构开始发生较大变化，污染主体已由大中型污染源向移动源、生活源转变，点多、量大、面广，治理难度加大。

同时，北京水资源紧缺、水环境质量较差的局面还没有根本转变，下游水体水质普遍较差；加之，京津冀区域以重化工为主的产业结构、以煤炭为主的能源结构、以公路运输为主的交通结构短期内不会根本改变，北京的环境治理依然任重道远。

2015年，北京的生活垃圾产生量达到790.33万吨，在全国246个大、中城市中居于首位，垃圾清运量正在逐年上升，垃圾处理能力已经超越极限，对城市治理形成严峻挑战。

第五，北京的高房价拉大了贫富差距，抑制了消费升级，降低了城市的幸福感。网上曾有一篇文章，比较了纽约和北京的房价后，得出三点结论：A、高级豪宅，纽约比北京贵；B、高端公寓和市中心普通住宅，两者差不多；C、郊区住宅，北京要远高于纽约。

郊区住宅，对于那些大多数没有足够资金，但又想挤进大城市的人而言，成为最后的选择，这个群体正是“房奴”的重要组成者。虚高的房价令绝大多数老百姓无法承受，如今买房已经成了一个老大难的问题。尽管政府不断出台调控政策来解决老百姓的住房问题，可仍然有许多人买不起房，绝大多数人被高昂的房价压得喘不过气来，高房价已经严重影响到现代人的正常生活和消费。

第六，教育、医疗、科技等优质资源的高度聚集，极大增加了北京城市人口和环境资源的承载压力。

2015年发布的统计数据显示，北京市88家三级医院年诊疗人次超过2亿人次，儿童医院、天坛医院等全国知名医院中，来自全国的患者就诊比例超过70%，周边省份就医患者占到56%。据国家卫健委统计测算，2013年北京市内三级医院外来就诊患者达3036万人次，外来就医、陪护等流动人口每天多达70万人次，北京被戏称为“全国看病中心”。大量外地人员进京看病就医，不仅使北京三级医院不堪重负，而且还加剧了城市的人口负担和交通拥堵。

这其中，就最高级别的三甲医院而言，北京有65家[1]，占了京津冀地区（132家）一半以上。北京市常住人口就医需求已经比较大，再加上北京很多医院如安贞医院、天坛医院、协和医院等还承担着治疗全国疑难杂症的任务，吸引了大批外地患者来就诊，造成大量的进京就医流动人口，进一步增加了北京市的人口压力。

这些患者纷纷涌向北京，主要是因为北京的医院高度集中了全国先进的医疗手段和医生。例如北京儿童医院、肿瘤医院、301医院等国内知名医院周边，成了交通拥堵的“重灾区”，每天都人来车往、熙熙攘攘，基本是“满场”状态，多家医院统计外来病人大约占三分之一，有的甚至更高。

目前，全国75所教育部直属高校中，北京市独占24所，双一流大学34所。北京市不仅集中了清华、北大等67所高等学府，还有中国科学院、中国社会科学院及各部委下属研究院的研究所，其中国家重点实验室79个，占全国同级实验室总数的31%。北京市已经形成了高等教育资源与高端科研力量过度集中的局面。

当年坊间戏言，北京有三宝——“雾霾、堵车、高房价”，每当提到这三样东西，每一个生活在京城的人都能吐槽三天三夜。人口膨胀、交通拥堵、资源短缺、环境恶化、公共安全事件频发……这显然不是一个正在走向世界舞台中央的大国首都应有的样子。

第二节 沉疴用猛药

北京，作为14亿人口大国的首都，面对有史以来最为迅猛的城市化浪潮，过度追求“大而全”的发展模式，城市以天安门为中心、“摊大饼”式的快速扩张，迅速聚集了大量和首都功能毫无关系的资源，导致生态环境、资源容量、治理能力的“短板”日益凸显。

北京面临的突出难题是城市拥挤、资源紧缺，环境容量顶到了“天花板”，“大城市病”的各种症状集中显现。如果抱着老目标、守着老机制、继续走老路，不断扩充城市功能，头痛医头，脚痛医脚，就挡不住趋之若鹜的人口膨胀，寸步难行的交通拥堵，持续严重的缺水危机。同时，产业转型、节能减排、雾霾治理的任务也无从谈起。

北京“大城市病”的综合治理，已经到了刻不容缓的地步。这要求城市的决策者们必须站得更高、看得更远、想得更多。

“建设怎样的首都，怎样建设首都？”、如何正确处理北京“都”与“城”，“舍”与“得”的关系？“北京要不要发展，如何更好地发展？”

……

党的十八大以来，北京的“大城市病”症状，引起党中央的高度重视，集中爆发，愈演愈烈的态势，尤其让习近平总书记揪心。

2014年2月，习近平总书记来到北京市就破解特大城市发展难题进行考察调研，并主持召开座谈会发表重要讲话，亲自进行战略部署。

此次，习近平总书记针对北京城市的未来发展提出5点要求：一是要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。二是要调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。三是要提升城市建设特别是基础设施建设质量，形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的功能体系，遏制城市“摊大饼”式发展，以创造历史、追求艺术的高度负责精神，打造首都建设的精品力作。四是要健全城市管理体制，提高城市管理水平，尤其要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，推进城市管理目标、方法、模式现代化。五是要加强大气污染治理力度，应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM 2.5，要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措，聚焦重点领域，严格指标考核，加强环境执法监管，认真进行责任追究。

久病的城市，遇到了良医，一出手就摸准了病根儿，开出“疏解突围”的药方，标本兼治“大城市病”。

2017年2月，习近平总书记再次来到北京市考察城市规划建设工作，并主持召开座谈会，再作重要指示。

习近平总书记指出，北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”，形成一本规划、一张蓝图，着力提升首都核心功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致，不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进。

习近平总书记特别强调，疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”。在这个问题上要进一步统一思想，围绕迁得出去、落得下来，研究制定配套政策，形成有效的激励引导机制。要放眼长远、从长计议，稳扎稳打推进。要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向，以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口，提出解决问题的综合方略。

2014年、2017年两次视察，习近平总书记的重要指示，高瞻远瞩，深刻精准，一语道破天机：“表面看，北京的问题是人口过多带来的，其实深层次上是功能太多带来的。”“采用疏的办法，做些外科手术，适度疏解北京的功能。”“北京不宜发展的产业要明晰化，不要再继续发展了，在这方面要痛下决心、壮士断腕。”“把握好‘舍’和‘得’的辩证关系，紧紧抓住疏解北京非首都功能这个‘牛鼻子’，进一步优化城市功能和空间结构布局。”

习近平总书记曾用两段生动比喻，说明疏解非首都功能是北京城市发展的“牛鼻子”这个道理：“不能什么都要，贪多嚼不烂，大小通吃，最后消化不良”；“家里的东西总也得经常清理清理，想买套新沙发，得有地方摆，不能叠床架屋”。

最后，总书记还语重心长地叮嘱：“必须下决心动手治理，不要把难题都留给后人！”

习近平总书记为北京开出一张治理“大城市病”的良方，对北京而言，这是对“城市核心功能”的一次重新定义，也是对城市发展思路的一次深刻思考与根本转变。

不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。

实现北京非首都功能疏解，首先要明确什么是首都功能。全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心——“四个中心”明确了北京的功能定位。而从实际情况看，北京承担了太多核心功能定位之外的一般功能，已经到了非疏解不可的地步。

然而，北京地域空间有限，资源有限，力量有限，只有把解决北京的“大城市病”问题纳入到京津冀和环渤海地区的战略空间加以考量，打通发展的大动脉，实现发展的大协同，用“大空间”的协同发展来解决“小空间”的现实难题，才是根本之道。

有鉴于此，2015年4月，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。此次会议表明，经过14个月的时间，京津冀协同发展终于完成了顶层设计，实施这一重大国家战略的主要着力点已经清晰明确：京津冀协同发展的核心是疏解北京非首都功能。

《纲要》中明确，京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新的增长极。

《纲要》还提出了非首都功能疏解的三大手段，要求“严控增量、疏解存量、疏堵结合”调控北京市人口规模；最重要的三大突破口是“交通一体化、生态环境保护、产业升级转移”。

坚冰已经打破，航向已经指明，道路已经开通。

北京，只有明确定位，做好“减法”，腾出空间，舍掉不符合首都功能的产业，才能“瘦身健体”，放下包袱，轻装前进，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的新模式。同时，只有融入京津冀协同发展，才能更有效地调整经济结构和空间结构，激活北京的优质资源，解决自身发展中的难题，形成新的增长极。

第三节 瘦身要健体

思路决定出路，细节决定成败。

北京非首都功能疏解的战略方针确定之后，如何制定行之有效的“路线图”和“施工图”，便成为治理“大城市病”成败的关键。

2014年2月，习总书记要求“疏解非首都核心功能，建设国际一流和谐宜居之都”的话音刚落，北京市委、市政府便以猛药去疴的决心，壮士断腕的勇气，背水一战的气概，撸起袖子加油干，接连出台了一系列务实高效的疏解政策与重大举措。

随之，一场“瘦身健体”行动全面铺开。北京市政府表示，要按照首都城市战略定位优化产业布局，处理好“舍”与“得”的关系，做到“瘦身健体”。除了自觉“瘦身”，还要在加快构建“高精尖”的经济结构上积极作为。“瘦身”是为“健体”，“健体”更需“瘦身”，二者是辩证统一的关系。“瘦身健体”以“瘦”为先，北京市瘦身“疏解”分增量控制和存量疏解两部分。

剥掉“白菜帮”，做好“白菜心”，这是北京的重大抉择。腾笼换鸟、有破有立，转型升级与城市更新相互撬动，这是北京的成功实践。

2018年，北京的城镇化率高达86.6%，由于规模膨胀过快，大城市病亟待解决。此前在城镇化过程中，人口的迁移很大程度上源于就业机会的变化，归根到底还是产业对人口的吸附作用，尤其是大量低端产业对劳动力的无序聚集。因此，一个良好的产业布局对于疏解人口，解决大城市病有着至关重要的作用。

鲧治水无功而返，失于堵；禹治水遗泽千年，成于疏。

2014年7月，北京市率先制定实施了全国首个以治理“大城市病”为目标的新增产业禁限目录，并两次修订完善，严把新增产业准入关。

《北京市新增产业的禁止和限制目录》中的管理措施分为禁止性和限制性两类。禁止性是指不允许新增固定资产投资项目或新设立各类市场主体；限制性主要包括区域限制、规模限制和产业环节、工艺及产品限制。其中，全市禁限行业占国民经济行业分类的比重达到55%，城六区达到79%，决心巨大，力度空前。

与此同时，北京市发改委将非首都功能界定为四类：①一般性制造业；②区域性物流基地和区域性批发市场；③部分教育医疗等公共服务功能；④部分行政性、事业性服务机构。

自此为始，北京市坚持功能疏解、人口调控和产业升级统筹推进，围绕推进供给侧结构性改革持续“瘦身健体”，久久为功治理“大城市病”。

2017年1月，北京市全面启动“疏解、整治、促提升”专项行动，探索城市治理的长效机制，全面推进“大城市病”治理，着力疏解非首都功能，优化提升首都核心功能。

本次专项行动，旨在通过疏解整治的减法，实现腾笼换鸟、功能提升的加法，优化资源配置，改善人居环境。专项行动启动后，以前所未有的力度，将责任迅速落实到各部门和各区县政府，并把任务细化到项目、具体到区域。以城六区为重点、以核心区为重中之重，集中力量、攻坚克难，以重点带动一般。城六区以外各区县也同步加大工作力度，积极做好功能、产业、人口等的疏解和承接工作。

2017年9月，党中央、国务院正式批复第七版《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，千年古都站上了全新的历史起点，正以崭新的面貌迎接未来。本版规划围绕“建设什么样的首都，怎样建设首都”这一重大历史命题，以解决“大城市病”为突破口，为北京城市发展划出了一道道红线，要求标本兼治，综合施策，坚持抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，紧密对接京津冀协同发展战略，着眼于更广阔的空间来谋划首都的未来发展。

北京，中国的首都，一座特大城市，一座为“大城市病”所困扰的城市，再也不能头痛医头、脚痛医脚，仅仅进行局部治疗。如果想收到长治久安的效果，就必须认识、尊重、顺应城市发展规律，施以“全身手术”，不是治标，而是治本，而且效果要长期保持。

此前，北京城市空间的发展，更多的是“市场”在起作用，首都天然吸引了大量资源的无序聚集。此后，北京城市的转型发展，则更多要体现政府“规划”的意图，按照既定目标，依靠法律、经济、行政等手段，对城市空间布局进行重新布局，有些留下，有些疏解，有些提升，这就是所谓“全身手术”的蓝图范本。

2018年1月，北京市发改委正式宣布，非首都功能疏解将着力从以零散项目、点状疏解为主的“小疏解”向以点带面、集中连片，央地协同、形成合力，系统联动、整体推进的“大疏解”转变，推动形成一盘棋疏解格局。自此，北京非首都功能疏解从“小疏解”阶段迈入“大疏解”阶段。

所谓小疏解，又被称作“北京非首都功能疏解1.0时代”，即对一般性制造业等行业的分散性疏解；而大疏解，则被称作“北京非首都功能疏解2.0时代”，是指对高校医院、金融部门、央企总部、科研院所等中高端产业进行向外溢出。

此年，按照北京市委、市政府的工作部署，针对新形势、新要求、新任务，北京市发展改革委会同北京市经济信息化委、北京市商务委、北京市工商局等22个市级相关部门，在2015年第一次修订的基础上，又对《北京市新增产业的禁止和限制目录》进行了第二次修订。本次，新版《目录》为了“瘦身健体”，实现更高质量、更可持续的发展，进行了73处修订，力度更大，施策更准。

2018年新版《北京市新增产业的禁止和限制目录》的出台，正式宣告北京非首都功能疏解从1.0时代开始迈入2.0时代。

北京非首都功能疏解1.0时代的主要任务是低端企业的转移，主要是围绕一般制造业中的“高消耗”企业进行疏解转移。严格按照新版《禁限目录》，全面配合全市各大产业园区，瞄准高消耗企业，——高耗水企业、高耗能企业、高耗人企业、高耗材企业、高耗地企业，精准施策，加快转移是重中之重。因此，第一阶段1.0时代也被坊间形象地戏称为“斩草除根”。

北京非首都功能疏解迈入2.0时代后，主要任务是中高端产业协作，积极引导北京的中高端产业，放弃“大而全”、聚焦“高精尖”，甩出作为“手脚经济”的制造、服务环节，做强作为“首脑经济”的研发环节，实现产业链条的全国乃至全球的大协作。因此，第二阶段2.0时代也被坊间形象地戏称为“身首异处”。

此后，随着“大疏解”力度的持续加码，北京教育、医疗、科技、人才、资金等优质资源迅速向全国辐射，向各地输出技术合同成交额成倍增长。

对于北京来说，“大而全”的产业发展模式一直制约着北京向更高端方向发展，“大而全”意味着一些低端产业也必然夹杂其间，不仅占据了稀缺的空间资源，还会对环境、资源等造成污染与浪费。所以，北京要集中力量发展十大高精尖产业，就要抓紧时间疏解转移低端的产业与产业的低端环节，腾出空间全力聚焦高端的产业与产业的高端环节，才能在“瘦身”的同时，不断实现“健体”。