2　衢州市水行政执法存在的问题与难题

2.1　行政执法过程中与其他部门存在职权交叉

职权是依法行政必须具备的主体要件，职权不明极易引发败诉风险，存在明显的法律隐患。衢州市水政监察工作中的职权问题主要表现在：

（1）与国土部门的职权存在交叉。《浙江省河道管理条例》第十八条规定：有堤防河道的管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区以及两岸地方和护堤地。平原地区无堤防县级以上河道的管理范围为两岸之间水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区以及护岸迎水侧顶部向陆域延伸不少于5m的区域；其中重要的行洪排涝河道，护岸迎水侧顶部向陆域延伸部分不少于7m。平原地区无堤防乡级河道的管理范围为两岸之间水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区以及护岸迎水侧顶部向陆域延伸部分不少于2m的区域。其他地区无堤防河道的管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。由于历史原因，衢州市河道管理范围内的土地很大一部分为耕地，同属国土部门管理，这就使得在河道管理范围内的耕地上进行违法采砂、违法建设等涉及两部门的职权重叠问题。另一方面，在日常工作中多次接到群众举报和上级转发的信访件，涉及河道边（河道管理范围以外）土地上的违法采砂和违章建筑，在处理过程中与国土部门产生职权交叉，这部分案件由水利部门处理会产生行政主体合法性的争议。

（2）与交通部门的职权存在交叉。主要涉及采砂船的管理问题。采砂船由交通部门发证管理，而在砂石整治过程中，采砂船作为通常的作案工具，水利部门难以对其进行有效处理，只能在情节严重时将其作为作业设备没收。但采砂船本身价值较大，少则上百万，一方面实践中没收采砂船比较困难，另一方面对一般违法采砂行为，水利部门无权处理。以上职权问题如不及时清理，存在明显的法律风险，需要进一步明确。

2.2　水行政执法过程中取证方面存在的问题

2.2.1　河道非法采砂案件查处过程中，取证上存在困难

一方面在偷采砂石行政处罚案件中，由于河道的变迁，使得现场证据难以固定，对偷采砂石的证据主要以现场照片、当事人口供笔录等为主要手段。对于情节严重的，当移送司法机关时，容易导致当事人翻供。另一方面对非法所得难以认定：案件中当事人对非法获利有账本的，则可较清楚地反映出非法获利情况，可如果没有账本，则要弄清偷采砂石量、出售砂石价格等一系列因素。这给下一步移交司法机关带来难度。

2.2.2　砂石作为非金属矿产资源的鉴定难度大

根据《中华人民共和国刑法》第三百四十三条非法采矿罪，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定意见，经查属实后予以认定。但在实际案件办理过程中，有资质的地质勘探部门鉴于社会压力与风险以及河道处于不断变迁的原因不愿意出具地质勘探报告。因此造成此类案件不能正常进行。

2.2.3　违法所得如何计算存在争议

根据《浙江省河道管理条例》第四十七条：违反本条例第三十九条第一款规定，擅自在河道管理范围内采砂的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处二万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，可以并处没收作业设施设备。在实际案件查处过程中，此类案件大多数前期投资大（如购买挖砂船、运砂船、吊机、铲车、挖掘机、制砂设备等），少则数十万元，多则数百万元，对于非法所得的计算获利是否需扣除投入成本，即使违法采砂所得数额达到数十万、上百万，扣除投入成本后的非法获利仍为负数，最终只能依法处罚二万元以上二十万元以下的罚款。

2.3　行政强制实施难

执行是树立行政执法权威的关键环节，执行不到位使行政决定流于形式，难以推进水行政执法的顺利开展。衢州市水政监察工作的执行问题表现为：

（1）对有强制执行权的处理决定执行刚性不足，根据《中华人民共和国水法》等授权，水利部门对河道管理范围内的违法建设、违法设置排污口等行为，有权责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除的，强制拆除，执行费用由被执行人承担。即水利部门对此类违法行为有强制执行权，但因执行难度大、被执行人拖欠或拒绝支付执行费用等原因，未能依法执行到位。

（2）对没有强制执行权的处理决定缺乏有效的执行机制，法律没有明确赋予水利部门强制执行权的，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法申请人民法院强制执行。而现实中，因法院执行力量有限，仅凭法院一己之力，也难以切实执行到位。

（3）强制措施实施风险大。水事违法案件中，用于从事非法行为的机械设备都是比较大型的，这使得水利部门在暂扣机械设备过程中面临不少问题，如运输问题、费用承担、扣放场地、暂扣过程中机械设备损坏责任等。

2.4　行政执法与刑事追责的衔接不够顺畅

水行政主管部门在行政执法过程中，发现违法行为构成犯罪的，应当移送公安等有权机关立案侦查。但在具体行政处罚与刑事处罚的衔接上存在许多问题。如盗采砂石案件中，法律在约束盗砂和非法占用水域问题上存在滞后性，在盗砂者的处罚上，依据的法律法规有多部，但其中对于追究刑责移送司法机关的标准难以统一，且存在较难界定的问题，因而引起行政处罚机关与司法机关对是否移送案件产生争议。

2.5　执法队伍力量薄弱，人员编制欠缺，与执法任务的要求不相适应

在水行政执法工作中，承担一线执法工作的大多是基层水政监察队伍，编制人员少，与他们承担的工作任务不相适应。往往两三个工作人员要承担一个县（市、区）范围的水行政执法工作，一旦不同区域同时发生涉水案件，造成执法人员无法第一时间赶赴现场同时固定两个涉案点的证据。基层水行政执法人员常常感到力不从心，而且在执法活动中不能形成强有力的整体执法管理效应，影响执法的效果。