第二章 水行政法律制度

第一节 水法概述

一、水法的概念及主要内容

（一）水法的概念

水法是由国家制订或认可，并由国家强制力保证执行的、调整水资源开发、利用和保护过程中所产生的水事法律关系的法律规范的总称。水法是调整水事法律关系的法律，《水法》第二条规定了水法的调整对象：“在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，适用本法”。

可以从三个方面来理解水法的概念：

首先，水法是基于水这一自然资源及其开发、利用、节约、保护而产生的。众所周知，水是一种重要的自然资源，由于水资源在人类生活和社会生产中所起的不可替代的重要作用，同其他许多自然资源一样，必须给予特别重视并加以严格管理和保护。

其次，水法所调整的水事关系产生于人们的水事活动中。既然水资源是人类所必需的重要资源，且由于水在其循环过程中又时常给人类带来灾害，故而便产生了人们防治水害和开发、利用、管理和保护水资源等活动，这便是水事活动。为了调整和规范人们的水事活动，最有效的办法就是立法，即通过水事立法把所有的水事活动都置于法律的监督、指导和约束下，这样便产生了水法。同时，水法所调整的水事关系是一种法律关系，具体来说，就是规定水事活动中各方主体之间权利和义务的法律关系。

最后，水法是各类水事法律规范的总称。这是指水法的具体表现形式是多样的，既有国家立法机关制定的法律，也有行政机关制定的行政法规，还有地方立法部门和行政部门制定的地方性法规和规章。

水法有广义和狭义之分。广义的水法是指调整水事关系的各类法律、法规、规章的总称。狭义的水法则仅指《水法》。

（二）水法的基本特征

从整个法律体系来看，水法属于基本法律以外的特别法，但从水法体系来看，2002年10月1日重大修改后实施的《水法》是水法体系中的核心法。从广义的水法体系考察，水法具有如下特征：

（1）水法是水事综合法。现有水法学著作大都把水法作为行政法的一个分支，从而把水法学看成行政法学的一个分支来研究。更规范的认定应为横跨经济法、行政法、环境法、民法、刑法等部门法的水事综合法。

（2）没有一部系统、完整、统一的水事法典。水法是由各类水事法律、水行政法规、部门规章、地方性水法规和规章等组成的综合性水法体系，用以调整人们在水资源的开发、利用、节约和保护，防治水害等水事活动所产生的各种水事法律关系，各类法律形式之间既有明显的层级性，又相互关联，力图将各种水事活动及关系纳入法律调整的轨道。

（3）从内容上看，水法所包含和涉及的内容十分广泛。水法作为综合性的法律体系，不仅表现在其法律具体形式的多样性，而且还表现在内容的广泛性上。就我国水法的具体内容而言，它既包括水资源的开发利用、节约保护、水土保持、防汛抗旱，又包括水资源的开发利用、水利经营管理；既包括水行政立法、水行政执法，也包括水行政司法，还包括水行政法制监督与救济；既包括国内水事法，也包括涉外水事法。水法内容的广泛性，使得各种水事活动均被纳入水法的有效调整范围之中，真正体现出有法可依。

（4）从时间效力上看，水法富于变动性。作为上层建筑的法，总是随着经济基础的变化而变化。在各类法中，行政法的变动尤为显著，这是因为国家行政机关的行政活动和行为必须为适应社会实际和客观需要经常作出调整和变化。水法具备行政法的某些特征，同样必须适应水事活动的实践需要及时作出调整，适时进行立、改、废。从1988年我国第一部《水法》颁布以来，为适应社会发展需要，国家立法机构和各级水行政机关制定、颁布、修改的各类水事法律、法规、规章已逾900 件；2002年10月，经过全面修改的新《水法》正式施行。

（三）《水法》的主要内容

《水法》的内容分为七个部分和附则。

1.总则部分

《水法》总则部分主要规范了以下内容：《水法》的立法目的、立法依据和适用范围；我国水资源国家所有的原则，开发利用水资源的总原则以及水资源的基本管理制度；水资源的管理体制等。

2.水资源规划

《水法》第二章主要规定了水资源规划的分类、不同类别的水资源规划的相互关系以及不同区域水资源规划编制的部门、职责和程序等。

3.水资源开发利用

《水法》第三章主要是关于水资源开发利用的内容，涉及水资源开发利用的原则、各项水资源开发利用的项目及各项目在开发利用时相互兼顾的原则，开发利用水资源过程中的工程建设问题等。

4.水资源、水域和水工程的保护

水资源、水域和水工程的保护为《水法》第四章的内容，规定了水资源的主管部门、水质净化、防止水污染和防止水源枯竭、保护水环境以及水功能区划分、地下水的保护、江河湖泊等水域的保护、水工程及其设施的保护等。

5.水资源配置和节约使用

在《水法》中，水资源的配置和节约使用，规定了不同级别水资源规划的制定机关、制定程序和原则，规定了水量分配方案的制订程序，规定了取水许可制度和水资源的有偿使用、节水措施和水费的缴纳等。

6.水事纠纷处理和执法监督检查

《水法》中系统规定了水事纠纷的调解、处理办法和程序，水利执法人员在执法时的责任，职权和原则等。

7.法律责任

法律责任在《水法》中涉及内容较多，规定了违反《水法》应受到的处罚；根据不同的违法行为，规定了详细的处罚方式和罚款额度，并规定了对严重违法者应受治安管理处罚和刑事处罚。