水资源资产负债表编制试点地区专题调研报告

规划计划司

（2016年9月）

党的十八届三中全会提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”。2015年11月，国务院办公厅印发了《编制自然资源资产负债表试点方案》，同年12月，国家统计局会同国家发展和改革委员会、水利部等七部门印发了《自然资源资产负债表试编制度（编制指南）》，正式布置启动自然资源资产负债表试编工作。为贯彻落实党中央国务院有关文件精神，按照分工，水利部牵头负责水资源存量及变动表试编技术指导工作，根据部领导批示精神，规划计划司组织水利水电规划设计总院、中国水利水电科学研究院、发展研究中心等专家赴湖州市、娄底市等试点地区开展调研工作，并召集有关试点地区座谈研讨，现将有关情况汇报如下。

一、调研座谈基本情况

2016年3月13—15日，吴强副司长带领水利水电规划设计总院、中国水利水电科学研究院、水利部发展研究中心有关专家组成的调研组，赴湖州市、娄底市进行专题调研，并与浙江省水利厅、湖南省水利厅、试点所在地的人民政府及有关部门进行了座谈。

2016年3月24日，吴强副司长在北京主持了呼伦贝尔市水资源资产负债表试编工作座谈会。

2016年3月31日，吴强副司长在北京主持召开了延安市、赤水市、怀柔区、蓟县、河北省等5个试点地区的水资源资产负债表试编工作座谈会。通过试点地区调研和召开座谈会的方式，深入了解了各地水资源资产负债表的编制情况。

二、试点地区工作进展

通过调研与座谈发现，各试点地区对自然资源资产负债表的编制工作均高度重视。在组织形式上，一般都成立了试点地区政府主管领导为牵头的领导小组，各相关资源资产部门主管领导负责各自的自然资源资产负债表编制工作，其中水利（水务）部门一把手作为水资源存量及变动表的牵头人负责具体编制工作；在编制工作上，除呼伦贝尔市、蓟县、河北省外，其余试点均能依据现有的数据统计、技术力量对水资源存量及变动表进行试填报，并对填报情况进行反馈。具体情况如下。

（一）湖州市

湖州市作为全国首个经国家批准的地市级生态文明先行示范区，编制自然资源资产负债表是先行示范区建设的重要内容。早在2014年，湖州市就委托中国科学院对湖州市自然资源资产负债表编制进行了研究，并委托中国科学院进行水资源的资产分析评估。2015年12月，中国科学院形成了初步的研究成果。在此基础上，与目前开展的湖州市自然资源资产负债表工作进行了对接，并明确安吉县作为湖州市的试点县，率先开展编制工作。湖州市前期研究工作准备充足，思路较为创新，能按照水资源资产负债表的工作总体安排有序推进。目前，湖州市、安吉县正依据《2006年全市水域调查成果》《湖州市水资源公报》《水文年鉴》《水库年鉴》《环太湖巡测资料》《杭嘉湖平原巡测资料》和《水文站实时监测成果》等资料开展试编制工作。湖州市本次核算范围是区域内所有水体，包括河湖水库及地下水。调查核算的内容主要有：区域内河湖水库及地下水的存量、河湖水库及地下水的变化量、与区域外的交换水量（入境出境水量和水工程调运水量）、天然降水所产生的水资源量，生活生产消耗的水资源量（主要为用水、耗水、退水等）。分析年度内初期与末期的水资源存量变化，根据环保部门水质监测成果，对存量进行分类统计，并按水质类别核算价值量，形成水资源资产负债表。

（二）娄底市

娄底市形成了政府主要领导亲自抓、分管领导直接抓、各试点单位具体负责的齐抓共管的良好氛围。

一是建立了组织机构。娄底市政府成立了试点工作领导小组，娄底市水利局相应成立了水资源资产负债表编制试点工作领导小组及工作组。

二是出台了试点方案。市政府印发了《娄底市编制自然资源资产负债表试点工作方案》（娄政办函〔2016〕7号），市水利局出台了《娄底市水资源资产负债表试点编制办法》。

三是开展调研，上下联动。利用国家统计局来娄底市、试点办来水利局调研的机会，充分了解国家对试点工作的要求并充分反映试点工作中存在的问题；及时与省水利厅汇报，得到了省水利厅的大力支持和业务指导；积极与环保、经信、住建、水文等水资源资产账户专业小组成员单位沟通，共同研讨和认定有关关键性数据；与各县市区水利（水务）局互动，结合《水资源公报》编制全面开展了相关数据的补充调查工作。

四是开展了试填工作。以2011年为核算起始年，试编了年连续多年的水资源存量及变动表。基础数据主要为各年度的《娄底市水资源公报》、水库蓄水报表、污水处理厂数据等。

（三）呼伦贝尔市

呼伦贝尔市高度重视自然资源资产负债表编制工作，工作进展有序推进。

一是建立了组织机构。成立了一把手为组长、分管局长为副组长的呼伦贝尔市水资源资产负债试点工作领导小组。各旗（市、区）相应成立了领导小组并抽调专人开展此项工作。市、区范围内水资源资产负债表试点工作布置会。市政府聘请了专家指导工作。

二是出台了试点方案。编制呼伦贝尔市水资源资产负债试点工作实施方案，确定了“三区一点、上下联动”的工作思路和工作机制。实施方案中确定了水资源资产账户表填报工作开展进度及推进时间表，同时要求旗（市、区）根据自身开展情况，确定本旗（市、区）的具体实施方案，并由专人负责此项工作。方案中确定开展的区域分为典型区域及试点区不同类型统计区，确定扎兰屯作为呼伦贝尔市整体试点市。

三是建立工作联动机制。组织典型旗（市、区）开展探索性的联动机制，联合汇总分析，查找问题，缕清思路。

四是寻求技术指导。呼伦贝尔市水资源资产负债表编制组先后2次到北京，向水利部课题组汇报并寻求技术指导。目前，在水利部课题组指导下，已开展了试编表格的工作。

（四）延安市

延安市成立了由水务局局长任组长的水资源资产负债表编制工作领导小组，吸收黄河水利委员会延安水文水资源勘测局、陕西省延安水文水资源勘测局和延安市水务局相关单位和科室为成员单位，办公室设在延安市水资源局。领导小组根据工作任务的特点和时间要求，制定了延安市水资源存量及变动表的编制方案，按照部门管理职责对编制内容进行分解，明确了各部门工作任务和时限。目前已经收集分析了延安市2014年水资源公报数据、延安市水利年报数据和延安区内水文站年径流量数据，为初步确定2014年延安市水资源总量以及各种用水总量奠定了基础；制作了相关调查表，由延安市水资源局承担对全市2014年工业、农业、生活用水量、水库年初存水量、污水入河量、区内水体置换水量进行调查统计。从已经收集的2014年水资源公报和水利年报成果来看，能够完成的数据为降雨形成的水资源、生活用水、工业用水、农业用水、河道外生态用水等；区外流入和流向区域外的数据需要通过水文计算当年径流模数后得出。从进度看尚需要进一步推进。

（五）赤水市

赤水市水务局党组高度重视试点工作，统筹全市水务系统相关资源来推进工作落实。

一是明确水务局局长为水资源资产负债表编制工作第一责任人，分管领导为牵头责任人，水政水资源科负责人为具体责任人，统筹负责水资源负债表的编制工作，按照市级工作机制推进试点各项工作。

二是建立了水务系统编制工作协调机制，成立由水务局局长任组长、班子成员为副组长，局属各站科室负责人、自来水公司和各水管所负责人为成员的编制工作协调小组，并在水政水资源科设办公室负责负债表编制具体工作。

三是将编制工作情况列入对局属各单位的目标考核管理内容，对涉及水资源负债表的收集渠道、数据来源、测算依据、汇总编制等工作，进行任务分解、责任到人。

四是积极将试点工作情况，向省水利厅、遵义市水务局、遵义市水文局等上级部门汇报，并争取上级主管部门支持。

五是根据相关技术规程规范及要求，对于目前难以直接获取的数据进行积极探索，提出了缺失数据的推算方法。

六是已初步完成了2011—2014年水资源存量及变动表的填报。

（六）怀柔区

《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》（简称《决定》）提出了北京改革的时间表，其中包括探索编制自然资源资产负债表，落实领导干部自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。北京市怀柔区列入试点，先行先试探索编制水资源资产负债表研究工作。怀柔区已委托北京市水利水电规划设计院技术牵头编制提出了2013年和2014年怀柔区水资源存量及变动表初步成果。

（七）蓟县

蓟县成立了以主管领导为组长的领导小组，明确了试编目标任务和科室责任分工，制定实施计划。加强与市水务局技术交流和协作，建立了市、县水务局上下联动的运行保障体系。依据水资源公报、水资源管理年报、水利综合年报、水利服务业年报等统计资料，对2011—2015年水资源存量及变动表所涉及的数据进行了全面的搜集、整理和核查。开展了表内数据试填工作，根据水资源管理方面的多年统计资料，试填完成水资源存量及变动表中存量减少指标中取水指标地下水方面的数据以及补充资料年度用水计划指标等，但仍有较大数据缺口。从进度看工作滞后，需要进一步推进。

（八）河北省

河北省高度重视自然资源资产负债表试点编制工作，成立了省领导小组及办公室，编制了试点方案，制定了试点计划，开展了相关工作。

一是积极开展前期工作。由规划计划处牵头，水资源处负责，制定工作方案，明确职责分工。

二是建立领导机构。省政府成立了由省政府常务副秘书长为组长、相关省直单位领导为成员的领导小组，领导小组下设办公室。河北省水利厅成立了由主管副厅长负责，规划计划处、水资源处和省水文局等有关单位领导参加的试点工作领导小组，明确由规划计划处牵头、水资源处负责、省水文局承担。

三是召开协调会。召开了由分管厅领导和试点领导机构成员单位负责人参加的组织协调会，就水资源存量及变动表的数据采集、补充性调查、内容填写等方面工作进行了讨论，并就试点工作进行了安排部署。

四是编制水资源账户试点方案。根据《河北省编制自然资源资产负债表试点工作实施方案》，结合水利特点，拟定了《河北省水利厅编制自然资源资产负债表水资源账户试点方案》，制定编制工作计划。

五是加强基础数据、资料收集整理。收集了河北省2011—2015年水文监测资料和取用水调查等资料。作为本次试点工作唯一的试点省，目前工作滞后，需要进一步推进。

三、试点工作存在的主要问题与建议

（一）试点工作存在的主要问题

通过调研，目前试点地区存在以下主要问题：

一是监测计量设施不足，部分数据缺乏统计且难以获取。由于是按照行政区进行填表，而水资源流动性大，很多河流、湖泊缺乏行政区边界断面的监测计量设施，这些河流的入境与出境水量难以获取；北方缺水地区很多河流经常处于断流状况，但洪水期又有水量下泄，该水量很难估算；部分湖泊跨行政区，其水量交换数据缺乏计量，核算试点行政区辖区内的水量数据困难；大中型水库一般有统计监测数据，但小型及塘坝等缺乏监测计量；大部分灌区只在取水口有监测数据，无回归水量监测资料；大部分入河排污口无实际监测资料等。

二是水资源存量数据及河湖生态耗水量估算困难。按照《自然资源资产负债表试编制度（编制指南）》（以下简称“《编制指南》”），需要填报年初存量、年末存量。由于水资源的流动性和水文的不确定性，且缺乏时点监测统计数据，水资源的年初存量和年末存量估算比较困难，特别是河流中的年初与年末存量难以测算。另外，河湖生态耗水量也缺乏监测与统计数据。尽管《编制指南》提出了相关技术方法，实际测算时仍存在着基础资料缺乏、区内河流多且为一部分河段等难题，估算数据精度难以保证。

三是地下水数据处理需要进一步明确。南方地区地下水资源量缺乏评价且利用量较小，北方地区地下水利用量大且存在超采量，部分地区还存在利用深层水现象。按照要求地下水资源量只填报浅层地下水资源量，而地下水用水量中则存在着浅层超采量、深层地下水利用量，口径上不太一致；在山丘区地表水与地下水之间水量转化关系复杂，很多地下水利用量是袭夺地表水资源量的，在分别进行地表水和地下水的水平衡分析时不好处理。在一些深层水开采量比较大的地区，还存在着浅层地下水越流补给深层地下水量情况，对这些地区地下水资源量及地下水平衡有影响。

四是存在不同来源、不同部门统计数据不一致情况。填表数据除了水利部门外，还涉及环保部门、住建部门、林业部门等，不同部门之间数据统计口径存在不一致情况，即使同样来自水利部门的数据也存在不一致情况。如环保部门和水利部门（水资源公报）发布的废水、污水入河量不一致，住建部门和水利部门（水资源公报）发布的城镇生活用水量也有差异，水利部门内部发布的水资源公报也存在着省、地、县的供水和用水量不一致情况。

五是技术力量不足，缺乏编制经费。水资源存量及变动表的数据指标对技术人员理论水平要求高，填报需要较高水平的专业知识推算和统计，不能根据现有的数据简单计量或统计得出。试点地区普遍反映水利技术力量缺乏，又缺乏直接采用的监测计量数据，采用理论与技术方法进行估算的能力不足，且推算统计工作量巨大，仅靠试点地区的技术量难以为继，需要上级部门和科研院所加强技术指导和培训。试点地区反映缺乏工作经费，希望在政策上给予支持，如果未来水资源资产负债表将是常态化填报，需要建立常态机制并在经费、人员编制等方面予以安排。

（二）建议

一是加强水资源管理的监控计量投入。由于水资源资产负债表编制涉及的数据项及数据量很大，对数据真实性要求高，建议在国控系统及省级水资源管理监控系统构建的基础上，加快水资源管理的实时监控系统建设，加快跨境河流断面监控，加快推进小型水库、山塘的水情监测工作，为编制自然资源资产负债表提供基础资料保障。

二是优化与简化水资源存量及变动表式。根据试点情况，鉴于我国水资源管理工作中存在的监测计量能力不足的情况，建议简化水资源存量及变动表，可将河流、湖泊、水库等需要填报的项目简化或调整，优化部分填报项目。

三是加强技术研讨与培训工作。由于水资源的水文不确定、流动性等特点，各地水资源条件差异大，统计数据缺失多，建议水利部尽快组织编写规范化的数据填报技术要求，加强技术研讨并进行培训，为后续年度发布水资源资产负债表及领导干部离任审计等工作提供技术支撑。

调研组成员：吴　强　王　勇　汪党献　甘　泓　乔根平　刘　汗　李金明　崔志强