第二章 中国城镇化建设融资概况

一、中国城镇化建设基本发展历程

我国城镇化的发展历程与时代背景及宏观经济政策息息相关，新中国成立以来，我国政府实行了多次机构改革、制度改革和经济体制改革，经济发展水平也经历了翻天覆地的变化。虽然在三年自然灾害和“文革”时期我国城镇化速度较为缓慢甚至倒退，但整体来看，我国的城镇化水平依然随着经济的发展而呈上升趋势。总体来看，我国的城镇化可分为七个阶段。

1.新中国成立初期的起步阶段（1949—1957年）

八年抗日战争和三年解放战争使我国的城市建筑、经济发展遭受了巨大的破坏，新中国成立时，共有132座城市，5.42亿人口，其中，城镇人口仅为5765万人，城镇化水平非常低，仅为10.64%。1949—1952年，政府首先加强了交通运输设施的建设，并同时兼顾能源工业的发展，在此期间，政府并未限制农村人口向城市的迁移，经过三年的发展，我国经济初步得到了恢复，城市人口也逐步增长。1953—1957年，即第一个五年计划时期，我国正式走上了工业立国的道路。在此期间，我国加强了156个重点项目的建设，工业化建设的开展不仅促进了部分新兴工业城市的诞生，也使原有工业城市得到了稳步发展。例如，在“一五”时期，太原、包头、大同、武汉等7个城市为工业建设重点城市，鞍山、沈阳、长春、哈尔滨等20多个城市为重点扩建城市，局部扩建城市为包括南京、唐山、杭州在内的15座城市。在第一个五年计划完成后，我国经济已逐渐恢复，城市数量增加至176个，平均每年增加5个，城市人口增加至9949万人，年均增长464.89万人。城镇化水平则提高至15.39%，平均每年提高0.59个百分点。整体来说，这段时期是我国战后的恢复期，城镇化水平提高的速度不快，但与当时的经济发展水平相适应。

2.“大跃进”时期的迅速发展阶段（1958—1960年）

1958年5月，中国共产党第八次人民代表大会第二次会议通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总目标，总目标的意图是尽快改变我国经济发展落后的现状，但是，实施该目标的具体方案却是全国范围内的“大跃进”运动。在这一时期，全国均以追求高速发展为主要目标，要求工农业产品的产量几倍甚至几十倍的增长，全民大炼钢铁、大修铁路，基建项目投资急剧膨胀。这些举措使我国企业数量迅速增长，农村人口大量涌入城市，城镇职工数量快速扩张。1958年年底，我国城镇职工人数增长至5194万人，比1957年年底增加2093万人，至1960年，我国城镇职工人数已达到5969万人，比1957年翻了近一番。与此同时，我国城镇人口和城镇化水平也迅速提高。三年间，我国新增城市23个，1960年年底，我国城镇人口增加至13073万人，平均每年增加1040万人，城镇化比率达到19.75%，年均提高1.45个百分点。

但是，“大跃进”运动严重违背了社会和经济发展的规律，脱离了农业发展，盲目追求经济发展的速度而忽略了质量，这种虚假的城镇化也为后来我国经济发展及城镇化水平的提高埋下了隐患。

3.困难时期的“逆”城镇化阶段（1961—1965年）

1960年起，我国经济发展进入困难阶段，1961年，我国政府开始调整经济政策，“调整、巩固、充实、提高”的经济发展方针为我国经济提供了喘息的机会。与此同时，三年自然灾害使我国农产品大量减产，大批工业项目停建、缓建，政府鼓励城镇人口回流农村进行农业生产，提高设市设镇标准，部分新设城市恢复到县级建制，部分地级市降级为县级市，1961—1963年，我国共撤销22个城市，城镇化水平由19.75%降至16.84%，出现了逆城镇化现象。至1965年，我国城市数量进一步下降至168个，比1956年的城市数量还少6个，但由于1964—1965年经济有所恢复，城镇人口缓慢上升，城镇化水平也缓慢恢复至17.98%。

4.“文革”时期的城镇化停滞阶段（1966—1978年）

在经历了“大跃进”和三年困难时期后，至1965年，我国经济已逐步调整恢复，但是1966年起，我国又开始了为期十年的“文化大革命”，使我国城镇化进程再次进入停滞阶段。“文革”期间，我国实行重视重工业、忽视轻工业及第三产业的经济政策，限制并取消部分个体经济，导致经济结构十分不合理，经济管理体制僵化。同时，由于长时间的社会动乱，我国经济发展十分缓慢甚至有所倒退，从而导致就业需求不足，但20世纪50年代人口的快速增长使60年代末的“老三届”毕业生数量非常多，这部分毕业生因无法就业而不能毕业离校。为了缓解就业矛盾，国家组织了大规模的上山下乡运动，把城镇毕业生的就业压力全部转移至农村。根据《中国劳动工资统计资料》显示，1969年是上山下乡人数最多的一年，人数多达267.38万人，20世纪70年代初，高中恢复招生，部分企业开始招工，一部分城镇毕业生在城镇升学或就业，上山下乡人数有所减少。但1974年起，知识青年上山下乡人数又有所扩大。1967—1978年，共有622.38万人参与了上山下乡运动，其中插队人数为1187.83万人。由于大量的青年学生、干部和知识分子到农村去劳动和安家落户，劳动力被错误配置，导致许多城镇的建设大大滞后。大量人口从城镇转移至农村使我国城市的发展进入停滞阶段，严重影响了我国的城镇化进程，阻碍了我国城镇化的推进。1966—1978年，我国总人口从7.45亿增长至9.63亿，但城镇人口仅从1.33亿增长至1.72亿，城镇化率从17.86%缓慢增长至17.92%，十三年间仅提高了0.06个百分点，城市数量只增加了22个。

5.改革开放初期的恢复发展阶段（1979—1992年）

1978年，十一届三中全会正式确立了我国的工作重点开始转向以经济建设为中心的社会主义现代化建设，并且将我国的工业化战略由重工业向轻工业倾斜，这一决策是符合我国当时经济发展特点的。1978—1984年，城镇化的主要推动力是农村经济体制的改革和农村工业的发展，农村家庭联产承包责任制的推行极大地提高了农民的生产积极性，我国农业生产率大幅提高，第一产业快速发展，从根本上解决了多年来我国农副产品供应不足的矛盾，同时，也解放了部分生产力，为以后农村人口向城镇转移奠定了基础。这一时期，农村乡镇企业也逐步萌芽并迅速发展壮大，中国农村掀起了一个工业化浪潮，新兴的小城镇数量也随之快速增长。与此同时，被划为经济特区的深圳、厦门、珠海和汕头四个城市的经济快速发展，人口增长迅速，又进一步推动了城镇化的发展。到1984年，我国城镇数量已增加至300个，建制镇数量增长至7186个，城镇人口上升至2.40亿，城镇化率也由1978年的17.92 %迅速提高至23.01%。

1985—1992年，乡镇企业的发展和城市改革逐步成为城镇化发展的主要推动力。在这一时期，政府主要采取的措施包括严格控制大型城市的扩张、鼓励中小城市的发展、积极建设农村集镇等。另外，我国逐步开放大连、秦皇岛、天津、连云港等14个沿海城市，并于1992年对5个长江沿岸城市，东北、西南和西北地区13个内陆地区省会城市实行沿海开放城市享有的优惠政策。沿海及内陆开放城市逐步带动周边小城市及小城镇的发展，极大地推进了我国城镇化的进程。

在这一时期，我国经济快速恢复并发展。受益于第二产业的飞速增长，大量农村人员开始进入城镇务工，我国城镇化建设在经历了近十七年的停滞后又重新步入了良性发展的轨道。1984年和1986年国家先后放宽建制市镇的标准，我国建制市镇数量大量增加。1992年，我国城市数量为517个，建制镇大幅增长至14135个，城镇人口增加至3.22亿，城镇化水平也上升至27.46%。

6.市场经济推动下的快速发展阶段（1993—2002年）

1992年邓小平南方谈话和中共“十四大”的召开，正式确立了我国进行市场经济体制改革的目标，从此，市场化改革成为我国城镇化进程的主要推动力。这一时期是我国新体制基本框架的构建阶段，国企逐步建立了现代企业制度，中央银行成为国务院领导下的独立执行货币政策的监管机构，政策性银行与商业银行逐步分离，医疗体系和住房市场的改革也在逐步实行，1994年的分税制改革和增值税制度的建立也极大地增强了政府的宏观调控能力，促进了我国经济的发展。随着各项改革制度的不断推进，我国国营和私营经济的活力均逐步提高，国民经济快速发展，劳动力流动转移加快，农村剩余劳动力逐步向城市转移，新一轮的城镇化、工业化在全国范围内全面展开。

2002年我国城市数量已增加到660个，比1992年增加143个，平均每年增加14.3个；建制镇由1992年的14135座增加至20601座，平均每年增加647个；城镇人口增加至5.02亿人，平均每年增加1804万人；城镇化水平也由1992年的27.46%提高至39.09%，平均每年增加1.16个百分点。

7.21世纪后的科学发展阶段（2003年至今）

2002年10月，中共“十六大”宣布我国社会主义市场经济体制初步建立，2003年10月，中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，并提出了科学发展观，我国社会主义市场经济改革继续深化，并按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进我国各项事业的发展。我国的城镇化建设也逐步进入了科学发展的轨道，不仅追求城镇化的建设速度，也开始注重城镇建设的质量，力保我国的经济、环境、社会、人口、资源全面协调可持续发展。这一时期，在市场经济的持续推动下，我国城镇化继续保持了快速发展的势头，政府也开始逐步调整城镇建设的速度，我国城镇建设开始由数量扩张转向品质提升。

与此同时，我国主要的城市圈如环渤海城市圈、长江三角洲城市圈、武汉城市圈、长株潭城市圈、成渝城市圈等也快速发展起来，大都市带动周边县市的发展，各个城市间联系更加紧密，合理分工、相互协作的城镇群体逐步形成，大大推动了我国的城镇化进程。

近10年是新中国成立以来城镇化率增长最快的时期。2012年年底，我国总人口为13.54亿，其中城镇人口7.12亿，比2002年增加2.09亿；2012年我国城镇化率为52.57%，比2002年提高13.48个百分点，平均每年提高1.35个百分点。