第二节 城市公共艺术相关政策问题

从20世纪末开始，随着我国城市化进程的加快，各级政府部门出于美化城市、传播文化以及市民精神文明建设的需要，相继成立城市雕塑委员会或城雕管理办公室等机构，负责管理城市艺术建设，并陆续颁布了雕塑建设的整体规划或布局指导性意见，用以指导城市雕塑艺术的规划实施。近二十年来的城市雕塑艺术建设是我国城市公共艺术建设的初级阶段，客观上也成为当代城市公共艺术的重要组成部分。据最新统计数据表明：截止到2016年止，全国661个城市，已创作雕塑作品达到10万余件，其他形式的公共艺术作品正以几何倍数快速增长。然而一个不争的事实是，公共艺术政策与制度设计的滞后导致目前各大城市创作出的艺术作品问题重重，而当代都市碎片文化的主流化趋势也致使许多公共艺术作品价值取向不明、艺术性不高、创造性不够、公共精神缺失。同时，在民族文化的价值发现与价值解构上，当代公共艺术也在整体呈现出一种弥散与孱弱的状态。

自雕塑后，公共装置艺术、公共影像艺术、公共现成品艺术、公共行为艺术都被赋予“社会艺术”之名而登上当代中国城市发展历史舞台，它们被统称为“公共艺术”（Public Art）。随着国力的不断强盛与中华文化传播的强烈需求，城市公共艺术的社会功能及相关概念内涵和外延正被逐渐放大和延伸。在城市历史发展的新时期，城市公共艺术被赋予新的历史意义。从公众角度出发，借鉴国外城市成熟的公共艺术经验，依据新时期公共艺术建设和创作规律制定新的、完善的公共艺术政策，建立一套完善的既体现国家意志又能促进我国城市公共艺术健康发展的公共艺术政策制度已经势在必行。

一、历史沿革：“百分比”政策在国内外的发展状况

在学界，公认西方发达国家的公共艺术政策理论与实践萌芽出现在20世纪60年代。在其后的数十年间，随着相关政策不断创新与完善，理论体系建设不断丰富，实践成果不断推陈出新，城市公共艺术早已成为很多发达国家国家文化的标志。就政策层面而言，在西方国家很多城市都沿用一项称为“公共艺术百分比”政策的制度来指导城市公共艺术建设。其核心内容为：以政策法规的形式规定在城市建筑项目或公共空间建设中所涉及的公共艺术经费所占的具体比例以百分比的形式体现。同时，由公众参与和决定生活空间中的公共艺术项目。

美国费城于1959年开始执行这一政策，当时政策涉及的主要是建筑空间中的雕塑和壁画，内容较为单一。随后几年，美国其他城市相继引入这一政策来指导本市的公共艺术建设。纽约于1983年通过“百分比”政策条款。该政策规定了公共艺术家及作品的甄选方式，首次提及了公共艺术品的设定地点与艺术品、环境空间的特定功能之间的关系。在这部政策的指引下，该市建设了“公共艺术家作品幻灯片登录系统数据库”，以此作为获取艺术家及其作品风格的重要途径。洛杉矶于1984年通过了公共艺术政策法规，明文规定：凡是市内的建设，必须拨出经费的百分之一用于艺术活动，扩大了公共艺术建设的范围，其中对艺术计划、艺术设施的指定突破了早期公共艺术局限于建筑空间的概念。洛杉矶公共艺术政策推动了现代城市公共艺术的新发展，标志着现代公共艺术政策真正成熟。以洛杉矶为代表的公共艺术政策成为世界许多国家城市公共艺术政策的主要框架。[9]

德国政府于1952年制定建筑物艺术政策，由政府统一为艺术家提供赞助和委托。1973年，布莱梅市决定改变以往的建筑物艺术政策，率先提出“公共空间艺术”理念，形成一种新的文化政策。该政策也确定了政府投资的公共空间建设必须有2%左右的公共艺术资金投入。此后柏林于1979年通过公共艺术办法，汉堡于1981年通过公共空间艺术法案等系列政策与法规。法国国立美术中心于1983年成立公共艺术基金，由文化通讯部机构——美术代表会补助。公共艺术项目经费从美术代表会或国家美术中心负担的研究预算分拨，因项目而异，最多可负担全部费用。若艺术品为当地代表性古迹，执行制作费由委托人及建筑与教会指导团承担，当地的美术代表团一般负担专案经费的20%～40%。英国的公共艺术发展较晚，1988年3月才由英国艺术委员会、苏格兰艺术委员会、韦尔斯艺术委员会、工艺委员会及各区域艺术协会共同提出“百分比艺术”（Percent for Art）主张。[10]

世界各国已经成熟的“百分比”政策法规，为我国各城市制定相应的城市公共艺术政策提供了良好的借鉴经验，虽然20世纪80年代末期便出现了关于城市公共艺术政策探讨的声音，但直到20世纪90年代末部分城市才陆续出台相关公共艺术政策，且这些政策的实施仅局限在部分城市范围内，缺乏具有全国性的指导政策。2005年，浙江台州在全国城市中率先实施公共艺术“百分比”政策试点，明确规定在城市规划区范围内，城市广场绿地、重要临街项目和占地10万平方米以上的工业项目、总投资3000万元以上的公共建筑、居住小区等建设项目，从其建设投资总额中提取1%的资金，用于城市开放性空间的公益性公共艺术建设。实施内容包括城市雕塑建设、公共文艺表演场所建设以及开展演出、艺术沙龙和艺术品展示等活动，开了中小城市实施公共艺术“百分比”政策的先河。[11]台州公共艺术政策的实施，引发内地其他城市的争相效仿。2007年初，国务院办公厅经研究下发《中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（中办发[2007]21号），在文件中明确要求：“落实从城市住房开发投资中提取1%用于社区公共文化设施建设的政策，积极引导社会力量以兴办实体、捐赠、赞助、免费提供设施等多种形式参与公共文化服务”。[12]

遗憾的是，除了台州，内地多数试验过这一政策的中小城市由于种种原因，都夭折在萌芽状态。经过二十多年的实践，我国城市公共艺术仍与实现城市艺术化整体目标相差甚远。社会发展的新时期，如何再认识“百分比政策”，借鉴其成熟的理论经验推动新型城市化发展，指导城市公共艺术创作的新方向，解决当代公共艺术创作群体新时期面临的思想困顿，是政策研究者必须予以关注和思考的问题。

二、经验总结：西方发达国家公共艺术“百分比”政策可持续发展之源

以优秀政策制度为鉴，我们需要深入思考制定中国公共艺术政策制度的意义、目的与方向。通过良好制度的建立，让社会认识公共艺术的重要性，引导大众参与和享受公共艺术。作为一种文化福利，大众应当对公共艺术政策持更包容的态度，并不断推动相关政策制度的成熟与发展。

首先，良好的公共艺术政策制定必须具有牢固的政治、经济、历史及教育基础。

政治上，美国与英国有尊重公众话语权的传统，公众的热情参与又为政策的制定与推广实施提供了“肥沃的土壤”，牢固的群众基础为政策的实施铺平了道路。

经济上，实施了“百分比”政策的城市都经历了不同程度的经济高速发展和快速城市化过程，城市基础和功能设施有了相当程度的完善，本地居民人均GDP明显高于未制定这些政策的城市。在西方发达国家，实施百分比公共艺术政策的城市中，人均GDP超过3000美元的城市，公共艺术政策能够得到持续实施和推广。

从历史上公共艺术推广的社会导向来看，城市的艺术传统至关重要。欧洲自古就有建筑艺术的传统，古罗马、古希腊时期的建筑都结合了大量艺术装饰品，欧美国家公共艺术百分比计划正是从建筑物艺术开始。此外，公共艺术的公众基础也是公共艺术得以兴盛的源泉，公共艺术的实施、维护、管理需要接受社会公众参与、监督，这就要求该区域的公众有一定的艺术品位和艺术素养。最后，社会的文化基础也必不可少。在欧美国家，大多数城市因为文化底蕴深厚，公共文化政策大多倡导以文化为主导的城市复兴。在英国，布莱尔时期的新工党就以该思想为主导制定各项政策。

西方城市公共艺术政策制定、推广以及可持续发展的关键还在于市民拥有良好的艺术根基。在西方，艺术教育较早得以普及，艺术观念深入人心，艺术活动层出不穷。不仅艺术家懂艺术，公众懂艺术、政府决策者们也懂艺术，因而这些国家的公共艺术建设在若干年的发展过程中一路凯歌。在欧洲，每年大大小小的艺术展览、艺术活动数不胜数，公共艺术展览以及相关活动更是多达上千次。

其次，良好的公共艺术政策对于公共艺术投入资金有明确的比例分配，并建立健全了有效的管理办法。

西方各国城市公共艺术建设多年来之所以方兴未艾，另一个重要原因就是建设资金来源充足，且资金管理非常完善，资金的用途清晰、明确。国外公共艺术资金来源主要有以下几个方面：其一政府财政预算；其二由政府公共艺术管理部门设立的公共艺术基金用来筹集社会资金；其三政府各部门出于自身建设而设立的公共艺术资金，如医院、交通部门、学校等；其四私人机构、民间团体捐赠等。

在美国，1959年费城的公共艺术政策规定：公共艺术建设资金主要从建筑工程经费中拨付；在洛杉矶，负责管理公共艺术资金的洛杉矶重建局成立了文化艺术基金会，这一专门机构负责筹集社会和政府资金，并结合具体情况对公共艺术进行投资；在北卡罗来纳州，2002年3月，教堂山市议会在百分比艺术法案中规定：公共艺术经费可来自联邦、州、市镇及私人赞助，资金由议会成立的百分比艺术委员会进行管理；在佛罗里达州的蝴蝶泉市，公共艺术的资金来自企业主、市府拨款、私人捐赠、基金会筹款以及政府补助款，但该经费只能用于公共艺术的委托、购置、运输、维护、公共教育、推广、行政、搬迁及保险等作品相关的费用。在其年度公共艺术项目法条中规定：所有基金费用支出必须由“年度公共艺术计划”或其修正案来执行基金的运用，超过两万美元的支出必须得到市府委员会同意方可使用。在新西兰的奥克兰市，公共艺术经费汇集了各方面资源，有赞助款、私人基金、公共艺术购置保留款、财政预算款及地区性艺术方案转款等。[13]在德国柏林，任何建筑物，包括景观、地下工程等都需挪出公共艺术经费，结合政府投入基金用于都市空间艺术使用，激励艺术家独立创作。在汉堡，公共艺术经费主要来源于政府和民间组织，由文化局管理。政府每年固定投入100万马克用于公共空间艺术建设。1985年，西班牙开始实施百分比公共艺术政策，它的经费包括自治区的1%，国家文化部的1%，省议会的1%，还有建设单位的1%，合起来有将近4%的费用，积累了丰厚的资金资源。事实上，在西班牙，百分比公共艺术政策下的基金还需要负责维修历史古迹以及保护地方性文物等。因此，西班牙把公共艺术的涵盖范围扩大化了。[14]

最后，良好的公共艺术政策对公共艺术的范围做出了非常明确的界定。

（1）城市公共艺术的形式范围：在西方国家，公共艺术的形式是非常多样和宽泛的。既可以是永久性的雕塑、壁画、现成品艺术，也可以是临时性的装置或表演性活动；既可以是融入景观、建筑环境设计中的一部分或者公共空间中的艺术化设施，也可以是独立的艺术作品。在当代消费文化语境中，被纳入了公共艺术范畴的作品还包括艺术家用声音、灯光和色彩在空间环境中所创作的各种数字艺术品，表演活动，具有参与性、体验性、交互性的艺术品等。

（2）从事公共艺术的创作人员：公共艺术的目的是将艺术家、手工艺人的技能以及科技工作者创造的科技元素整合在创造新空间、改造空间的过程中，将城市的特色渗透在城市建设发展中，用视觉、触觉、知觉、感觉、甚至味觉来激活环境和空间。因此，在西方国家，公共艺术的创作人员早已经由传统的艺术家发展到手工艺人、材料学家、科技工作者等在建筑、自然、城市公共环境中工作的人。

（3）适合公共艺术品的城市区域：城市公共艺术所涉及的环境范围主要集中在城市中的社区、街道、建筑、商业街区、风景旅游区、城市广场、学校以及政府所在地区域。此外，交通设施如公交车站，地铁站等区域也是公共艺术政策所涉及的区域。

西方发达国家成功的城市公共艺术建设经验是城市发展过程中不可或缺的“养分”，也是人类艺术发展长河中的“瑰宝”，为我国城市建设提供了有益的借鉴。

三、他山之石：“百分比”政策对我国城市公共艺术政策的启示

当前，公共艺术的创作正处在历史的转型期。学习和借鉴西方成熟的城市公共艺术政策模式“百分比公共艺术政策”，并结合我们的实际国情制定合理的政策对城市公共艺术创作进行指导是解决当下公共艺术建设问题的较好途径。中央美术学院教授王中、余丁等学者认为：公共艺术相关法律、法规的制定是保存我国城市特色文化的制度基础；2014年两会期间，全国政协委员、中国美术家协会副主席、中国雕塑院院长、全国城市雕塑艺术委员会主任吴为山教授建言：中国城市雕塑艺术建设立法已经迫在眉睫，势在必行！社会发展新常态下，我们需要制定什么样的公共艺术政策、什么样的管理体制建设城市公共艺术实际上已经成为非常重要的民生问题。在这种时代呼声下，国外“百分比”政策对我国城市公共艺术政策的研究制定就具有不同寻常的意义。

1.建立完善的管理体系

在我国，建立完善的公共艺术管理机制，需要中央、省、市、县四级政府紧密配合、共同参与、形成联动。在此，建议由建设部、文化部牵头设立相关机构作为城市公共艺术推动实施的最高机构，研究制定未来城市公共艺术建设的总体可行性方案。方案可结合20世纪90年代制定的《城市雕塑整体规划、布局指导性意见》以及《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（中办发〔2007〕21号）等文件内容，形成符合当今城市建设实际的公共艺术建设指导性政策。同时，依据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行），结合《中华人民共和国建筑法》（2011年7月1日起施行），制订城市雕塑行业全国性的法规和行业标准。并由上级部门审核后制定《关于各省加快实施城市公共艺术发展的若干政策》作为指导性意见下发各省、自治区、直辖市，由省、自治区、直辖市参照执行。

建议各省、直辖市、自治区由本地区建设厅、文化厅等相关部门组建省级公共艺术管理办公室（下称“公管办”），该办负责执行中央政策的基础上，依据本省、本地区实情，研究制定本省、本地区的公共艺术政策法规并对本区域的公共艺术建设进行管理和推动。“公管办”下设省级公共艺术建设指导委员会，该委员会可由政府、企业、高校、市民代表四方联合组成，形成轮换制度。该组织还应具有研究、审核的独立性，并在指导中成为稳定、权威的“第三方”机构。其职能主要是研究本省、本地区公共艺术建设的整体实际情况及现状，公共艺术品的维护、管理，公共艺术的政策实施情况，本地区公共艺术家信息情况收集等。并且对政府投资的各项城市公共艺术政策进行审批指导，如资金规划与审批、项目运作情况审批等。同时，也对各民营性质的建筑工程涉及公共艺术的领域提供指导性意见。同时，“公管办”设立城市公共艺术基金会。筹集社会捐款用于公共艺术建设。各地级市、县一级机构依据实际情况由建设局或文化局牵头成立公共艺术指导、实施、推动、审批委员会，依据省级部门制定的相关法律法规对公共艺术建设进行指导、推动发展。

各地级市、县由建设局成立公共艺术管理办公室，在省级公共艺术委员会的统一指导下，依据本省制定的政策制度和该地区的实际情况对城市公共艺术建设进行管理（图2-4）。

新制度主义学派的代表道格拉斯·C.诺斯说：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，他们决定人们的相互关系的系列约束。制度由非正式约束（道德、禁忌、习惯、传统）和正式的法规（宪法、法律、法令、产权）组成”。[15]正因为这样，对于我国城市公共艺术建设而言，由上而下组建相关职能机构制定相关政策并形成制度推进实施就显得尤为重要。我国城市公共艺术“百分比”政策的制定、实施、推广必须在一个由上至下的成熟框架中，依据各城市的具体情况进行。

2.打好政策实施的基础

我国城市公共艺术政策推广和普及的基础相对于西方发达国家而言要薄弱，这种基础由多个方面的因素决定。因此在政策制定实施之前，要在政治、经济、文化、教育等多个领域打出组合拳，奠定好政策基础。

首先要加快城市经济、文化的发展速度和规模，并制定与之相当的公共艺术政策；其次要充分考虑本地区城市中不同空间环境的特点，如景区、商业场所、社区、广场、学校、公共交通场所、政府机构区域等，政策的制定因空间环境的不同而做出相应的调整；再次在制定实施公共艺术政策前充分考虑公众的感受，如生活习惯、文化氛围、消费观念等；充分考虑公众反馈意见，建立公共艺术建设的信访机制，接受市民对艺术品的投诉、建议等。做到坚决改变政府包办、领导决定、开发商说了算这种公共权力被代表的局面。最后还要大力普及公共艺术教育，强化公共艺术观念，让艺术教育形成传统。

3.明确政策的核心内容

针对我国各城市实情制定具有普适性的公共艺术政策，其核心内容必然是一致的，并具有强制性和可操作性的基本特点，应着重突出以下几个方面的内容。

①公共艺术政策在地方以法律或行政法规的形式通过，成为具有强制性的政策形式。

②政策应明确公共艺术从策划、实施、完成到消费的整个过程，明确相关主体相互制约，权力和资源之间的关系等。

③政策规定在政府部门的建筑项目或城市公共空间建设中所涉及的公共艺术经费所占的具体比例，以明确的百分比的形式界定。在建筑企业、开发商、民营企业开发的建筑物中也必须执行这一规定，只是所占百分比数量可以按项目预算规模而定。

④确定管理机构、审议机构以及行政机关的权利与义务。

⑤确定编列公共艺术的预算机构和预算办法及支出程序。

⑥确定投入资金的组成方式和资金的管理办法，同时明确管理细则等。

4.完善各方资金的投入，并加强管理

对于城市公共艺术项目资金来源的利用与管理方面，可以学习、借鉴西方的模式，从以下三方面着手解决。

（1）政府拨款：其一，中央财政拨款。由中央财政根据各省城市化建设规模、人群数量、经济实力、文化实力等要素每年在各省公共文化扶持资金和文化产业引导资金中拿出一定比例的经费投入到各省市公共艺术建设中。其二，地方财政拨款。地方财政每年拿出一定比例资金，结合中央财政的专项拨款，由“公管办”统筹管理。“公管办”依据各市县的具体情况通过组织项目申报-审批方式将经费逐级下放，用于由政府主导的区域性公共艺术建设，如景区、商业区、城市广场、教育场所、公共交通区域等。

（2）省一级政府以下成立公共艺术基金会筹集社会资金：由各地“公管办”下属公共艺术指导委员会筹备省级公共艺术基金会，由民政厅备案。基金会面向社会企业、个人、艺术团体、社会组织公开筹集捐款用于公共艺术建设。

（3）民营建筑企业的资金利用：制定的地方公共艺术法规中应明文规定，由开发商开发的建设项目，其总投入资金的1%～2%用于该项目的公共艺术建设，该资金的使用情况由“公管办”监督实施，未用完的部分交基金会管理，纳入下次公共艺术建设的预算。

5.保证各项政策的稳步推进和与大众认知

通过相关活动的开展与多方式的宣传，让公共艺术政策深入人心，形成一种全民参与，全民共享，全民认知的艺术政策，这将对城市公共艺术的发展起到莫大的推动作用，也将为完成城市艺术化的目标构筑坚强的基础。为此，我们可以从以下方面进行各种尝试。

①由文化部牵头组织举办全国性公共艺术大展，从机制层面上进一步激发艺术家的公共艺术创作欲望与公众的参与热度。

②由公共艺术基金会组织各省市开展公共艺术法制政策宣传周活动，定期在政府相关部门和城市社区进行公共艺术法制教育宣传活动。

③编制公共艺术设计规范守则、城市公共艺术规划方案与城市公共艺术管理细则等文本免费向社区居民发放。

④不定期对政府相关人员进行公共艺术知识的系统培训。

⑤制作网络形式的公共艺术资源信息平台，提供信息下载、阅览、交流等服务。

四、小结

随着全国新型城镇化战略规划的布局尤其是文化特色小镇建设的加速，新一届政府对公共文化事业的支持力度加大，中央专门召开了“中央城镇化会议”研究部署新型城镇“公共文化服务体系”建设。中国城镇发展迎来新一轮机遇，建设更加文明、舒适、并能体现中华民族自身文化个性特点的新型城市是未来城市建设的重要方向。社会发展新常态语境下，我国城市公共艺术新政如何落地？城市公共艺术建设如何规划？未来城市公共艺术建设是否会实现城市艺术化、民族文化聚焦的终极目标？这一切都值得期待。