3．农村合作性金融的制度变迁

自1849年德国人雷发巽创办第一家合作金融机构以来，合作金融机构已经有170余年的发展历史。作为一种特殊的金融组织形式，合作金融机构是指由个人集资联合组成、以互助融资方式为基础的金融机构，其参加者往往是社会中的弱势群体，它已成为各国农村金融体系中的重要组成部分。

在实际运作中，各国合作金融机构以1995年国际合作联盟100周年代表大会上产生并通过的“合作制原则”为指导实践的依据和章法。该原则的主要内容是：自愿和开放原则，民主管理资源原则，社会经济参与原则，自主和独立原则，教育培训和信息原则，合作社间合作原则，关心社区原则。

从其含义和指导原则上可以看出，合作金融机构应具备以下特征：第一，合作金融机构是经济上的弱势群体按照合作原则，即自愿、互利原则所组成的金融互助组织；第二，合作金融是互助金融，具有不同于商业金融的公共产品特征，其服务对象限于本社成员，信贷活动不具有竞争性，不以营利为唯一和主要目的，带有扶弱功能；第三，参加合作金融机构的往往是经济上的弱势群体，实行一人一票制，而不是商业性机构实行的一股一票制，更加体现了内部的民主管理原则。这三大特征已经成为辨别合作金融机构真伪的主要标志。

一般认为，我国农村合作金融体系包括农村信用合作社、农村合作基金会、合会及农村资金互助社。其中，农村合作基金会已于1999年被取缔，已有的合作基金会或纳入农村信用社，或清盘关闭。合会作为民间自发的“草根金融”组织，往往具有分散、隐蔽、容易诱发风险和其他犯罪活动，以及扰乱金融秩序的弊病，因此其发展备受争议，当前难以成为农村合作金融的主体。农村资金互助社于2006年批准组建，其运行状况、功效及发展前景还有待进一步考察。因此，农村信用合作社仍被认为是当前我国农村合作金融的主要实现形式。

我国农村信用合作社创办于20世纪50年代初期，虽然发展的历史不算长，但过程曲折起伏，改革开放以来主要经历了三次大的变革。

第一次改革的标志是1983年由中国农业银行总行发布，并于1984年由国务院批转的《关于改革信用合作社管理体制的报告》。该报告提出，恢复农村信用社合作金融的性质，恢复和加强信用社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，变“官办”为“民心”；要积极吸收农民入股，增强群众基础，壮大资金力量，将信用社和农民的经济利益紧密联系起来；农村个人和集体经济单位均可入股，但要贯彻自愿原则，有入股和退股的自由；加强农村信用社的民主管理；强调信用社组织的资金要优先用于农村，存款除按照比例向农业银行上交存款准备金外，其余资金信用社有权按照国家信贷政策充分运用，多存可以多贷，以加强其经营上的灵活性；逐步取消农业银行对信用社的亏损补贴办法，实行独立经营、独立核算、自负盈亏；在此基础上，各个基层信用社组织建立起信用合作社的县联社。这次改革促进了农村信用合作社的发展，到1995年年底，全国已有独立核算农信社20 219个，总资产达到9 587亿元，所有者权益达到632亿元，其中实收资本378亿元，各项存款余额达到7 173亿元，各项贷款余额5 176亿元。但此次恢复合作金融的改革没有突破行政管理的框架，管理体制并没有发生实质性的变革，因而并未取得突破性的进展。

第二次改革的标志是1996年国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》提出，此次改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民自愿入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。其改革的主要步骤是，使农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，而由农村信用社县联社和中国人民银行承担其业务管理和金融监管工作，然后再按合作制原则加以规范。此次改革通过加强农信社县联社的建设，加强中国人民银行对农信社的监管，按合作制原则重新规范信用社改革现有农信社的管理体制等措施，使农村信用社在股权设置和民主管理等方面逐步向“合作金融”方向回归，农村信用社与社员关系明显加强，基本上突破了农村信用社“既是集体合作金融组织，又是国家银行基层和机构”的管理体制。农村信用社虽然在此次改革中在体制上与农业银行脱离了行政隶属关系，却承接了大量累积的不良资产。2002年年末，全国农村信用社资不抵债额达3 300多亿元，资本充足率为-8.45%，不良贷款5 147亿元，连金融机构存在的基本条件都不具备。

第三次改革的标志是2004年国务院印发的《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》。该意见认真总结重庆等八个省市农村信用社试点改革的经验：一是新的监督管理体制框架基本形成，有关方面对农村信用社的监督管理责任进一步明确；二是农村信用社的历史问题得到初步化解，经营状况开始好转，三是农村信用社实力明显增强，金融支农力度加大，支农服务进一步改善；四是农村信用社产权制度改革已经起步，经营机制开始转换，内控制度得到加强；五是农村信用社的社会信誉进一步提高，员工精神面貌有了很大的改观，为下一步工作打下良好基础。在此基础上，政府进一步扩大农村信用社改革试点范围，确定北京、天津、河北、山西、内蒙古等21个地方作为进一步深化农村信用社改革试点地区。这一轮农村信用社改革的重点包括三个方面。第一，以法人为单位，改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区分各类情况，确定不同的产权形式。在制度选择上，信用社既可以实行股份制、股份合作制，也可以继续完善合作制。在组织形式上，有条件地区的农村信用社可以改制组建农村商业银行、农村合作银行等银行类机构或实行以县市为单位的统一法人；其他地区也可以继续实行乡镇信用社、县市联社各为法人的体制；对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可以考虑按《金融机构撤销条例》予以撤销。第二，改革农村信用社管理体制，将农村信用社的管理交由省级人民政府负责。目标模式是“使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务于民，农业和农村经济的社区性地方金融企业”。第三，以加强支农服务、改善支农效果为目标，转换农村信用社经营机制，加强内控制度建设，逐步推进经营机制转换。此次改革使农村信用社实现了十年以来的首次盈余，但是这次改革只强调了支农目标，模糊了合作性质，特别是如此迅速的扭亏为盈引发了关于农村信用合作社性质的争论，使农村信用合作社未来的发展方向变得扑朔迷离。