关于联合国《残疾人权利公约》[1](二○○七年一月二十五日)

二○○六年十二月十三日，第六十一届联大通过了《残疾人权利公约》，这个《公约》是我们盼望了多年，努力了多年才争取来的。它的现实意义和历史意义怎样估计都不会过分。但是，这个《公约》经历了一段非常艰难、非常曲折的过程。我想给大家讲讲其中的来龙去脉。

我们知道，二十世纪八十年代，是国际残疾人事业发展的黄金时期。一九八一年十二月，世界第一个残疾人自己的国际组织“残疾人国际(DPI)”诞生并获得联合国咨商地位。这一年，被联合国确定为“国际残疾人年”。一九八二年第三十七届联大通过《关于残疾人的世界行动纲领》。一九八三至一九九二年为“联合国残疾人十年”。这个时期，残疾人运动形成了很大的声势，这个社会最困难的群体引起了世界的普遍关注，残疾人理论方面也出现了一些突破。我们中国残联也是这一时期成立并逐渐壮大起来的。“平等·参与·共享”的理念也是这个时期引进的。

为了把这个好势头延续下去，并使它继续健康发展，在斯德哥尔摩召开的“残疾人十年中期评估”会议上，制订一个保障残疾人权利的公约作为诸多选项之一被提了出来。意大利政府随后在一九八七年第四十二届联大提出动议，但未能提交联大审议。两年以后，在四十四届联大期间，瑞典政府再次提出动议，被联大否决。

既然不能搞公约，有人提议再搞一个“十年”，未获广泛认同;后来选择搞一个标准规则。一九九三年，第四十八届联大通过《残疾人机会均等标准规则》，把残疾人运动的一些口号、原则变成了一些具体规定，是很有价值的。次年三月，联合国秘书长任命瑞典盲人林奎斯特先生为监督标准规则实施的残疾人事务特别报告员。标准规则的通过，是国际残疾人运动的一个重要事件。作为“残疾人十年”的一个具体成果，它为实现残疾人的权利规定了一个衡量尺度，但这只是一个倡导性的文书，不具备法律约束力。

此后，各国的残疾人组织采取了多种形式来推动残疾人事务，比如，我们中国和日本推动了“亚太残疾人十年”等。但总的来讲，国际残疾人运动还是在走下坡路。

面临世纪之交，世界范围内的残疾人NGO组织，又开始思考新世纪的努力方向，展开了十分活跃的多边交流。也就是在这个时期，中国残联开始把自己的工作目标转向了《残疾人权利公约》的推动。一九九九年十月，我率团访问非洲。在南非与当地残疾人组织交谈时，我谈到国际上残疾人的声音越来越小，而妇女、儿童、劳工的声音越来越大;联合国残疾人工作的力度也越来越弱，联合国本来还有一个处管残疾人的事，现在也取消了，机构也搬到纽约去了。一位非洲朋友十分气愤地说，看来非搞一个公约不可了。他的话，使我下决心推动此事。紧接着，我们到了津巴布韦，见了DPI主席马林加，就公约事与他讨论，得到他的全力支持。

回国后，我会见了康复国际(RI)前主席方心让先生。此时，RI刚刚通过《千年宪章》，方先生希望中国残联帮助联络其他国际组织推动《千年宪章》，我们看到里面有推动公约的内容，就表示尽力支持，共襄盛举。二○○○年三月，中国残联邀请DPI、RI、融合国际、世界聋联、世界盲联等五大残疾人组织领导人和俄罗斯、美国、日本、泰国、肯尼亚等十几个国家残疾人事务代表人物，到北京参加世界残疾人非政府组织领袖会议，研究制订残疾人的平等和充分参与的世纪战略。起初，议题很分散，各说各的话。当时的大会主席郭建模引导大家集中讨论权利公约，很快取得了高度一致。会议通过的《新世纪残疾人权利北京宣言》，强烈呼吁联合国制订《残疾人权利公约》，并表示，为了这个目标，各国际组织将付出不懈努力。这个宣言在国际上引起巨大反响。应该说，北京会议启动了新一轮推动《残疾人权利公约》的进程。自此，各个国际组织都行动起来，纷纷通过决议，各成员单位承诺动员各自政府对推动公约予以支持。

中国政府高度重视北京会议，时任外交部长唐家璇接见了与会人员并讲话，他代表中国政府对制订《残疾人权利公约》给予充分肯定和支持。会后，我会见了即将赴任的联合国代表王英凡，请他在各国大使和代表中多做工作。

二○○○年六月二十六日，在瑞士日内瓦召开社发问题特别联大，我随时任国务院副总理的温家宝出席。在会见联合国秘书长安南的时候，温家宝同志特别安排我发言五分钟，我借机要求安南秘书长和联合国积极考虑制订《残疾人权利公约》问题。

但是，一开始各国政府很少有表态支持的，多数存有疑虑。当时的困难来自几个方面。

一是美国的反对。对类似的条约，美国的态度向来不支持。美国政府只遵从本国法律，而不愿受国际公约约束。对此，我在访问美国时，与美国的几个残疾人组织交换意见，发现他们是积极支持的，他们甚至希望我给克林顿总统写信。我也希望他们做工作，只要美国政府不反对就可以了。

二是发展中国家担心公约对他们的政府会构成压力。对此，我们在各种场合都强调，我们要搞的公约，既要适应发达国家需要，也要适合发展中国家需要。公约应当使发展中国家得到更多的帮助而不是更多的压力。

第三也是最难的是做欧盟的工作。欧盟国家表示，由于现在国际公约太多，欧盟已决定不再支持新的公约诞生。

为了解决这个难题，除了利用一切机会做欧盟各国的工作外，我率团专程访问欧盟，会见了主管外事的彭定康先生以及欧盟的社发官员。我向他们解释说，以前各类公约少，只有几个最基本的公约，可以没有残疾人公约。现在各种弱势群体都有了权利保护公约，唯独没有《残疾人权利公约》，就在联合国人权公约体系形成了对残疾人的歧视。所以，现在必须有《残疾人权利公约》。通过交换意见，欧盟官员基本上接受了我们的观点。

在这一时期，我们还重点做了联合国的工作。二○○一年三月，我与联合国特别报告员林奎斯特先生进行了长谈。我一九八六年就认识了林奎斯特，他是一位非常出色的社会活动家，既有理念，又很现实，思路清晰缜密，熟悉运作规则。他支持我的意见，在残疾人事务特别报告员的第三份任期报告(2000～2002年)中，提到制订公约是必要的。我就此事也专门会晤过联合国副秘书长德赛、人权高专马丽·罗宾逊夫人等，特别是我与罗宾逊夫人多次交谈，除了广泛交流人权观念问题以外，我还为她详细地解释了推动公约各方面的情况，并向她请教怎样推动公约，她给了我很多帮助。

在这里，我还要特别说到联合国前任秘书长安南先生，我们应该向他表示最诚挚的感谢和敬意。我和安南在那个时期有过三次会晤，每次都谈到公约问题。他对这个公约给予了关注和支持。他曾私下对我表示:“你一定能得到公约(You will get it)!”果然，在他卸任之前，他兑现了他的承诺。去年十二月十四日，联大通过决议，向这位即将卸任的联合国秘书长安南致敬。《残疾人权利公约》正是在前一天通过的。

我们没想到的是，二○○一年十一月，墨西哥给了我们一个惊喜。在第五十六届联大上，墨西哥总统福克斯就反贫困和促进社会融合发言，正式建议联合国成立特设委员会研究起草公约问题。这个建议以五十六/一百六十八号决议形式获得通过。应该说，由于事先各国残疾人组织做了多方面的铺垫，这个结果是水到渠成，公约的酝酿阶段就此画上了一个句号。

从二○○二年开始，公约进入谈判阶段。如果说，在酝酿阶段争论的是要不要制订公约，那么谈判阶段争论的则是制订一个什么样的公约。联合国一百多个成员国的政府代表、联合国专门机构的专家、世界各地上千个残疾人非政府组织的观察员参加了公约的谈判。在其他公约谈判中，还没见过这么多非政府组织参与谈判。这说明了残疾人公约确实引起国际社会的广泛关注，但同时也极大地增加了谈判的复杂性和不确定性。各方观点互不相同，有的甚至针锋相对，谈判过程异常艰难，争论、吵架不可避免，常常是一波未平，一波又起，有时甚至陷入僵局。我们中国残联的代表自始至终参加了谈判，发挥了重要作用。

对于公约的基本框架，我们的想法是:这不仅是一个人权文件，也是一个社发文件;既要保障残疾人的公民权利和政治权利，也要保障残疾人的经济、社会和文化权利。总的目的是促进残疾人事业的发展，维护残疾人自身权益。我们要防止它成为一根借人权名义干涉他国事务的大棒。

我们的观点通过中国提交的案文得到充分的表达。中方的观点得到了许多国家和组织的赞同。当然，谈判的过程就是相互斗争和彼此妥协的过程，我们在坚持原则的同时，在一些非关键的问题上也并不固执己见。从二○○二年八月起，特委会先后召开了八届例会和一届工作组会议，经过大家的努力，二○○六年八月二十五日，各方达成协议。十二月五日完成起草的收尾工作。十二月十三日提交第六十一届联大审议并最终获得通过。

这个《公约》从推动到谈判再到出台，时间还算短的。挪威大使曾对我说，推动这个《公约》你们要有十年以上的思想准备。他知道妇女公约、儿童公约都谈了十几年。但是，由于前期工作做得比较细，《残疾人权利公约》只谈了四年多。从《北京宣言》算起，也不过七年时间。

《公约》来之不易，大家都欢欣鼓舞。但在这个时候，我们的头脑要冷静，要认真考虑如何面对《公约》、执行《公约》的问题。