第一篇 宪法原则

第01章 人民主权原则

人民主权（Popular sovereignty），亦称主权在民，是民主国家宪法的基本原则。该原则表达的是国家最高权力的合法性来源问题，即主权来自人民，人民主权是一国之内不受限制的最高权力，人民是国家权力的主体。人民主权的宪法原则是历史发展的结果。

§1.1 人民主权原则的历史渊源

一 主权概念和学说

人民主权思想的形成中，“主权”概念的提出及其含义发展尤为重要。没有主权观念的诞生就不可能有人民主权理论的问世。为此，麦克尔文（C.H.Mcllwain）指出：“主权是我们的政治思想的主要表达，而且是理解宪政的历史的关键。我们至少必须弄清什么是主权的意谓。”[1]

主权是特殊的社会、经济条件的产物，代表一种历史逻辑。它最早是西方国家的政治语言，是在西方专制主义国家秩序中发展起来，用来说明国家内部关系和描绘国家之间关系的概念。[2]主权一词的英文是sovereignty，该词起源于拉丁文superanus，即最高权力之谓。一般认为，近代意义上的主权概念是16世纪法国思想家让·博丹（Jean Bodin）在其著作《共和国六书》中最早提出的。他首次使用法语词“souveraineté”来定义他的“主权”，认为主权是一个国家“超乎公民和居民之上不受法律限制的最高权力”[3]，其特征在于至上性、绝对性、永久性和不可分割性。博丹个人强烈支持君主主权，他从神学体系的废墟中捡来“最高权力”思想，转而成为“主权”用于世俗国家身上，为16世纪法国君主专制提供理论基础。博丹的主权理论在当时的历史条件下受到了极大重视，并被视为主权理论中不可撼动的基石。

17世纪荷兰法学家胡果·格劳修斯（Hugo Grotius）发展了博丹的主权学说，认为国家的主要特征是拥有主权，“凡行使权力不受别人意志或法律约束的，这个权力就称为主权”[4]。主权是国家至高无上的权力，不受任何法律和个人干涉，既不受其他任何权力的限制，也不能为其他任何权力所取消。主权包括颁布与执行法律、任命公职人员、征收捐税、决定战争与和平及缔结条约的权力。格劳修斯主张主权可以对内或对外，主权属于国家者，称为对外主权；主权属于一人或者多数人者，称为对内主权。同博丹一样，格劳修斯认为主权属于国家，主权不可分割、不得转让，亦同意主权在君的政治主张。格劳修斯对主权理论的主要贡献在于，他已从国际关系和自然法的角度来分析主权，尤其是主权国家对外独立的特征，标志着国际法的产生。

英国思想家托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）基于上述学说完成了他的论述。到了霍布斯的时期，宗教权威已经全面衰落，资本主义的蓬勃发展对现代国家的需求呼之欲出。按照霍布斯的理解，主权是指通过社会契约而建立的共同体单一人格，“承当这一人格的人就称为主权者，并被说成是具有主权，其余的每一个人都是他的臣民”。[5]主权者有绝对无限制的权力，有绝对自由的选择方法的权利，以达到政治社会目的。霍布斯意识到主权者与主权的区别，并认为正是将两者相混合的错误使得很多人主张主权要受到契约的约束。霍布斯主权学说的独特之处不在于简单地强调主权的绝对性，而是对主权问题追溯到人的自然本性或自然状态。在自然状态中，每个人的自我保存和安全都时刻受到威胁。在霍布斯看来，理性的自我保存之道就是自然法，其核心是通过缔结契约达成和平。[6]但空言的契约不足以约束贪婪自负的人性，主权必须落实到“主权者”这个具体代表者与执行者身上——无论主权者是一个人还是一个议会——自然状态到公民社会的转变才能真正实现，一旦主权权力被授予主权者，人民的代表者才能产生，人民通过授权建立主权国家的任务才能完成。[7]

霍布斯所拥护的是集立法、司法和行政等大权于一身的君主专制制度，在这一点上，他继承和发展了博丹的绝对的、不受限制的主权理论。霍布斯的绝对主权包含六重含义，即主权的最高性、不可分割性、自然性、永恒性、吸附性和统一性。[8]博丹认为虽然主权在人民之上，但从属于神法和自然法。霍布斯的主权学说已没有了神法的权威，到了主权者不服从任何权威的地步。这比博丹思想中保留的反神权不彻底性又前进了一大步。

二 洛克和卢梭的主权理论

开始从理论上来阐释人民主权的是英国著名思想家约翰·洛克（John Locke），尽管他尚未使用“人民主权”一词，但其思想是十分明确的。洛克的主权学说奠基于其自然法和社会契约理论之上。他认为国家主权属于人民，应实施民主政治，以确保人民的生命、自由和财产的安全。洛克的人民主权思想主要表现为政府权力的确立、运用、监督直至更换。他认为只有由人民委托、认可的政府才是合法政府。在组成政府之后，政府只掌握一部分有限的权力，没有绝对的权力，主权仍在人民手中；无论是立法机构还是最高执政者，在违背了人民当初建立政府的目的时，人民可以收回曾经给予的权力，可以不再服从它，直至推翻它，建立新的政权。在洛克的理论中，作为一个整体的人民并不直接行使实际上的主权，而是将其委托给一个立法机关来行使。因而立法机关必须为保障人民的权利而存在和运行，并且也只能为实现同样的目的而受到限制。可见，洛克人民主权学说的制度设计是代议制。[9]洛克以契约论确立了人民主权观念，对建立资产阶级民主制度起到了重要的指导作用。后代资产阶级的国家学说都不同程度地吸收了洛克的思想，法国18世纪启蒙思想家让-雅克·卢梭（Jean-Jacques Rousseau）就是其中最具影响力的一位。

卢梭对人民主权原则做了系统而经典的论述。在人民主权的来源上，卢梭也以自然状态、天赋人权和社会契约为前提，与洛克大致相同。但卢梭是激进的人民主权论者，主张“民有”、“民治”和“民享”的完全合一，不可分割和委托。[10]在规范性原则方面，他天才地构造了“人民主权经由普遍意志与人权和法治相统一”的逻辑结构。在实践技艺方面，他设计了“大立法者”、“公民宗教”及“教育和风尚监察”相互支持和补充的思路，试图以立法者消灭差异性、取代政治。[11]按照卢梭的观点，国家是社会契约的产物，国家的最高权力应当属于人民，一切权力的表现和运用都必须体现全体人民的意志，这个最高权力就是主权，它是一种普遍的强制性力量，是公意的体现和运用。卢梭的人民主权从根本上是公意主权，公意代表的就是绝对正确的公共意志和利益。尽管卢梭将公意主权作为政治合法性原则，公意的得出也必须经由全体人民的表达，但不是人民的所有意志表达都是公意，人民所表达出来的意志唯有符合那个客观存在着的公意才是合法的。[12]卢梭从其“公意”的理论基点出发，提出“主权是不可转让的，同样理由，主权也是不可分割的”，“主权在本质上是由公意构成的，而意志又是绝对不可代表的”，以此为基础排斥代议制；主权的标志是立法权威，人民主权体现在“凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的；那根本就不是法律”。[13]卢梭的民主思想很快被人们接受，并被付诸政治实践，成为法国大革命时期的主导语言，其不可让渡的神圣的自然权利被通过实在法的形式予以规定。法国成为历史上第一个在法律规范层面和经验事实层面同时实施人民主权的国家。1789年8月，法国制宪国民议会颁布了《人权宣言》，其第3条规定“整个主权的本原根本上乃存在于国民。任何团体或任何个人皆不得行使国民所未明白授予的权力”。法国大革命之后的第一部宪法（即1791年宪法）第3编第1条规定“主权是统一的、不可分的、不可剥夺的和不可移动的；主权属于国民；任何一部分人民或任何个人皆不得擅自行使之”。[14]

卢梭的人民主权理论既是反封建专制的锐利武器，又是反对君主立宪、主张民主共和的理论基础。在欧洲封建制度末期，新兴资产阶级需要卢梭的“人民主权论”来维护民族国家的主权，需要通过确立人身、财产等自由，来创造一种新的价值观，反对封建贵族特权和罗马教皇神权，以巩固自己的主权和独立。“不过，卢梭虽然以个人自由为起点，在他论述的个人和主权者的关系中，个人丧失了独立的地位。问题是，如何保障个人不受到主权者的奴役呢？存在永远正确的主权者吗？对此，卢梭遗留下逻辑的空白。”[15]尽管卢梭的人民主权理论本身还存在着许多问题，但它仍然是那个时代最激进最完美的民主理论。

人民主权学说的出现，是国家学说发展史上的一大飞跃。但在资产阶级上升时期产生的人民主权学说，不可避免地带有一定的资产阶级局限性。首先是“人民”的范畴问题。尽管在启蒙学者的主观思想中，关于人民的概念表述，人民往往是指人民群众全体，但实际上是资产阶级。其次，人民主权的论证是唯心主义的，因为其理论基础是无法证实的“自然状态”理论和“社会契约”理论，将人民主权看作超阶级的社会全体成员的共同意志的表现。再次，其所谓的人民主权仅仅涉及政治权力方面，而没有涉及更为重要的社会经济领域。

三 马克思主义人民主权论

马克思主义批判地吸收了人民主权的理论，并以唯物史观为基础创造性地发展了这一理论，更重要的是，把这一理论与实践紧密结合起来，并实现人民主权。早在1843年，马克思在《黑格尔法哲学批判》一书中，系统深刻地论述了人民主权的问题。马克思以人民主权思想作为反对封建专制主义的武器，反对黑格尔对君主主权的崇拜，批判黑格尔抬高君主主权、贬低人民主权的观点。马克思从卢梭的人民主权论出发，把人民主权和君主主权看作两个完全对立的主权概念，他指出，“主权这个概念本就是不可能有双重的存在，更不可能有和自身对立的存在”，不是君主的主权就是人民的主权，主权在一国之中具有唯一性，君主主权由君主实现，植根于君主专制制度中，“人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反地，国王的主权倒是以人民的主权为基础的”。[16]马克思结合巴黎公社的革命实践进一步发展了无产阶级专政理论，真正提出了人民当家作主的人民主权原则。在马克思看来，实现无产阶级人民主权的道路只有一条，那就是以暴力革命建立无产阶级专政，而后者只是通向无产阶级人民主权的过渡形式。[17]马克思揭露了资产阶级人民主权的虚伪性，他创立并坚持历史唯物主义的历史观，吸纳了近代资产阶级主权理论的合理成分，揭示和阐发了人民主权理论的思想精髓，实现了人民主权理论的创新和超越。

苏维埃政权是马克思主义人民主权理论的一个成功实践。列宁在《三种宪法或三种国家制度》的提纲中，十分清楚地指出了民主共和国的本质就是“全体人民享有全部权力”。根据马克思主义原理，列宁进一步总结了十月革命经验，明确指出“无产阶级革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权”。[18]列宁认为，社会主义条件下人民主权的本质是实现以人民当家作主为终极目标的人民民主，由全体人民享有国家全部、完整而又统一的权力。苏维埃新政权确立了在国家阶级成分中处于大多数的无产阶级执掌国家政权的专政地位，广泛地吸纳群众参加国家制度建设和全面依靠群众参与社会管理，真正地以维护和实现人民群众的意志与利益为宗旨。

四 人民主权与宪法

人民主权是宪法产生的重要思想根源，宪法与人民主权不可分离。自美国独立战争和法国大革命以来，宪法对人民主权的确认即人民主权的法律化所在多有。它最初以政治宣言的形式在资产阶级革命实践中发生作用。1776年美国《独立宣言》宣布：“政府的正当权力得自被统治者的同意。”1789年法国《人权宣言》宣称：“整个国家主权的本源寄托于国民，任何团体任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”之后，人民主权原则开始被明文载入国家宪法之中，即国家的最高权力归属于人民、由人民来行使，成为一种法律规范事实。如法国第五共和国宪法规定，国家主权属于人民，人民通过自己的代表和通过公民复决来行使国家主权。人民中的一部分人或任何个人都不得擅自行使国家主权。1946年《日本宪法》规定“兹宣布主权属于国民”。1947年《意大利宪法》规定，意大利为民主共和国，主权属于人民，由人民在宪法规定的方式及其范围内行使之。《斯里兰卡宪法》规定“主权属于人民，并不可剥夺”。《俄罗斯宪法》规定“俄罗斯联邦的多民族人民是俄罗斯联邦主权的拥有者和权力的唯一源泉”。社会主义国家的宪法亦普遍规定了“一切权力属于人民”并以此作为宪法重要原则，“一切权力属于人民”实质上即主权在民。如1936年《苏联宪法》第3条规定：“苏联全部权力属于城乡劳动者。”人民主权原则在我国宪法中也得到了具体体现，《中华人民共和国宪法》第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”与西方国家宪法的这一原则上不同，社会主义国家的“一切权力属于人民”宪法原则是建立在马克思主义国家学说基础上的。

§1.2 人民主权原则在中国

从卢梭以来，人民主权已经成为现代政治普遍承认的基本义理。中国宪法学在其发展过程中亦受到了人民主权学说的重要影响，并确立了人民主权宪法原则。

一 从封建到革命

中国漫长的封建社会，从来是一切权力属于君王，所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。这种旧观念世代相承，影响极其深远。只是百余年前，资本主义兴起，才对此有了怀疑。中国资产阶级革命的先驱孙中山，接受了以欧洲启蒙思想家卢梭为代表的“人民主权”理论，试图在中国建立民主共和国。孙中山大胆提出“民权主义”，向“朕即国家”的封建专制主义挑战，这是具有伟大意义的。[19]辛亥革命胜利后颁布的宪法性文件《中华民国临时约法》明确规定：“中国民国之主权，属于国民全体。”人民主权思想在中国第一次得到法律的确认，成为后来一个时期倡导人民主权、反对专制主义斗争的一面旗帜。此后各个时期颁布的宪法对此均予以肯定。《中华民国宪法》（1923）、《中华民国训政时期约法》（1931）、《中华民国宪法草案》（1936）以及《中华民国宪法》（1946）都有同样的条款，1946年宪法的第25条还规定“国民大会依本宪法之规定，代表全国国民行使政权”。这是人民主权原则在当时的宪法文本中直接的体现或宣示。可见至少在形式上，人民主权观念已深入人心。但是历史表明，资产阶级民主共和国的方式在中国是行不通的。

上述所有宪法文件中关于人民权利的法律规定，从根本上说，都不可能赋予人民真正的主权。马克思主义认为，人民主权是有阶级性的，人们是否拥有权利以及权利的范围、程度等，都是由其阶级地位决定的。中国共产党从诞生之日起，就遵循马克思主义的人民主权理论，把为广大中国人民争取当家作主的权利作为自己的奋斗目标，并为此进行了长期艰苦卓绝的斗争。1931年11月，在江西瑞金召开的中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，是中国共产党制定的第一部国家根本大法，也是中国历史上由人民代表机关正式通过并公布施行的第一个宪法。它明确宣告，苏维埃共和国是“工人和农民的民主专政的国家”，“全部政权是属于工人农民和红军士兵及一切劳苦民众的”，显示了中国共产党在革命武装斗争中争取实现人民主权的意志和决心。[20]

二 新中国成立以来

新中国成立之后，我国宪法学者无一例外地以各种方式认同人民主权原则，都将“人民主权原则”作为《宪法》的基本原则之一。从宪法的规定来看，1949年的《共同纲领》规定“中华人民共和国的国家政权属于人民”，1954年《宪法》第2条、1975年《宪法》第3条和1978年《宪法》第3条均规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这是历史性的胜利。1982年《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是人民主权原则的宪法依据。将人民主权原则作为《宪法》基本原则是马克思主义法学理论的必然要求，同时也为我国宪法实践提供了最为基础的合法性支撑。

从我国现行《宪法》的规定来看，有关人民主权原则的内容主要体现在以下几方面：（1）在宪法中明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，以确认人民主权原则；（2）明确规定人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，以保证人民主权原则的实现；（3）通过确认社会主义的经济制度，以奠定人民主权原则实现的经济基础；（4）明确肯定人民可以依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、经济和文化事业、社会事务，从而将人民主权原则贯穿社会生活的各个领域；（5）宪法确认了广泛的公民权利及其保障措施，以保障和促进人民主权原则的实现。由此可见，我国《宪法》的人民主权原则，坚持以人民为中心的根本理念，保障人民当家作主，维护人民的根本利益，真正体现了人民的共同意志，这既是中国传统文化中民本思想的体现，又是马克思主义为人民服务基本立场的要求。与卢梭作为人民主权逻辑起点的“公意”不同，人民的意志并不是抽象的，而是发展的、具体的。只有充分反映人民的意志，人民才会有源源不竭的动力去维护与巩固主权。在不同的时代人民总会有不同的诉求与期盼，只有坚持以人民为中心，才能体现人民的意志；只有体现人民意志，国家的一切权力才能真正地属于人民、为了人民。

人民主权是人类政治文明的产物，它自卢梭系统提出以来本身也在不断进行完善、更趋理性。作为坚实的理论后盾，马克思主义的人民主权理念是我国民主政治的指导思想与制度基础。以毛泽东为代表的中国共产党人对马克思列宁主义、对列宁苏维埃的制度模式进行了中国化，结合中国实际建立了人民代表大会制度，从而形成了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的政治制度模式。[21]

三 人民主权原则的丰富和发展

人民主权原则自新中国成立以来得到了不断的充实、发展与巩固，其内涵亦与时俱进，不断通过机制完善及制度创新把人民主权的崇高政治价值和宪法的庄严规定真正落实于广大人民群众的政治、经济生活实践中，通过公民民主参与制度、公民权利宪法保障制度以及服务型人民政府等各项民主制度中显现出来。马克思主义人民主权思想中国化的历程中，形成了一系列历史经验，其中最重要的有五条：（1）马克思主义人民主权思想中国化必须以中国特有的民主政治实践为基础；（2）坚定不移地发展党内民主以引领人民民主；（3）为人民主权思想的中国化创造良好的思想环境；（4）围绕人民代表大会制度这个社会主义民主的核心和本质全面系统地发展理论、完善制度；（5）党的领袖集体的理论创造对人民主权思想中国化起着加速作用。[22]在加强社会主义民主法治建设的现阶段，马克思主义人民主权理论对中国当代民主制度具有重要意义和价值，人民主权是现代民主制度的法理依据，我国积极探索把党的领导、人民当家作主和依法治国相统一的实践，推动了马克思主义人民主权思想中国化的新进程。

新时代人民主权在立足本国国情的基础上，其内涵被予以新的阐释和发展。马克思主义人民主权的中国化、时代化，既要体现人民意志的实质，又要保障人民主体地位的过程，更要维护党和人民艰苦付出所取得的成果。具言之，新时代的人民主权，在理念上就是要把人民对美好生活的需要同实现中华民族伟大复兴的中国梦结合起来，体现实现中华民族伟大复兴的中国梦的人民共同意志，在实践上则是把坚持以人民为中心同人民主权结合起来，这是中国天然的、独特的政治优势。人民主权的根本目的是维护人民利益。中国共产党是人民利益的捍卫者，坚持党的领导是人民主权建设与发展的根本保障。同时要坚持全面从严治党，防止人民政权和共产党员蜕化变质，这是维护人民主权的重要方式。人民地位的保障是人民能够真正拥有主权的关键。因此，只有坚持人民当家作主的政治制度，才能够保障人民主体地位，从而充分发挥人民的创造精神，使人民群众依法有序地参与到国家和社会的管理中。面对西方国家的攻击与质疑，新时代的人民主权回答了为什么社会主义的中国要坚守人民主权、怎样坚持与发展人民主权及其制度实现形式等一系列问题，进而丰富与完善了人民主权理论。[23]

人民主权原则是我国实行依法治国的主要原则之一。维护人民的主体地位、确保人民当家作主是依法治国的内在要求。在“依法治国，建立社会主义法治国家”的伟大进程中，要真正贯彻人民主权原则，就必须做到以下几点：第一，依法治国的主体，必须是广大人民群众。这是基于人民主权原则所得出的最直接的结论。第二，必须使法律至上原则在依法治国中得到真正的确立和体现。法律至上，即法律在国家生活中具有至高无上的权威。第三，必须强化依法治国的监督机制。我国的一切权力属于人民，人民必须通过人民代表大会来行使权力，一些具体的权力还要授予有关国家机关来行使。第四，必须加强对人民群众依法治国观念的培养。[24]我国依法治国的过程，实际上就是维护人民主体地位的过程，保障人民当家作主、管理国家和社会事务权利实现的过程。国家的一切权力属于人民，人民是依法治国的主体，确保人民当家作主、维护人民作为主权者的地位、防止任何国家机关和个人对国家权力的僭越是依法治国的根本目的。[25]在社会主义制度下，人民群众是权力的主体，人民主权意味着人民享有各项宪法权利，党和国家要尽可能地创造条件，吸收越来越多的群众参加管理，使生机蓬勃的社会主义事业真正成为人民群众自己的事业，使人民主权得到切实有效的保证。

§1.3 人民主权原则的基本内容

宪法是国家的根本法，宪法的人民主权原则是宪法的逻辑起点，“权力属于人民是建立一条有关权力来源和权力合法性的原则”。[26]人民主权，或主权在民、人民当家作主，作为一种观念，其核心思想为：在人民与国家的关系问题上，国家是人民的共同体，国家的权力来源于人民，人民是国家的最高主权者。在所有现代民主国家的宪法中，几乎无一例外地载明了国家的权力最终归属于该国的全体人民（公民）。

一 人民主权原则的具体含义

在我国，人民主权作为宪法根本原则，是我国社会主义国家制度的核心内容和基本准则，它表明了人民才真正是国家和社会的主人。人民主权原则的含义至少包含了以下几层内容：

（1）主权不属于任何个人，而属于人民全体，国家的权力来源于人民全体；

（2）人民主权具有对内的最高性和对外的独立性，在一国内没有高于人民意志的意志；

（3）法律应是人民意志的共同真实集中的体现，立法权属于人民；

（4）政府由人民选举产生，政府的工作应服务于人民的利益及幸福，政府的权力源自人民的授予，应对人民负责，受人民的监督；

（5）承担社会与国家公共管理职能的组织的合法性在于尊重人民的意志与利益，在法律的规制下认真履行职责，以保障和增进社会公益和个人价值。[27]

二 人民主权原则的具体要求

从本体论角度来规定，人民主权的基本内容和宗旨应该是使人民在政治关系及相应的政治国家中享有至高无上的权力，一切权力归于人民，人民是政治国家权力的来源、依据和归宿，政治国家只能是人民权力的表现和规定。一般来说，在真实、理想的民主制形态下，人民主权至少应该包括如下几个方面。

（1）自主权，人民能够作为决策主体，决定国家的性质、内容及重大的政策；

（2）自控权，人民实现了对于政治国家活动方向、方式、内容、进程、效率的自觉准时的监测、调节和控制；[28]

（3）自立权，国家拥有独立自主地处理国内外事务的权力，不受别国的干涉，国家政策必须以维护国家根本利益为出发点。

程序意义上的人民主权，即人民借以自我表现和实际运行的民主制度的原则、形式和机制。首先，在实行代议制民主的条件下，知情权、参政权、议政权和监督权是人民主权的重要保证。其次，人民主权具体化为一套严密的制度机制。其中，人民代表制使得人民参与立法、全面参与国家管理，保证人民当家作主。

三 人民主权原则的中西方差异

一般而言，现代国家都从宪法的高度规定人民主权原则。但是，由于意识形态、政治体制和文化背景等不同，我国宪法的人民主权原则与西方国家相比，存在很大的差异性。在西方语境下人民主权代表着多数人的统治，在中国的国家主权理论中，人民主权即人民当家作主。两种人民主权理论的区别主要表现如下。

第一，从人民主权的主体性上看，西方的人民主权掩盖了人民的阶级性本质，权力只是掌握在代表资产阶级的少数人手中。而在中国，人民主权代表了绝大多数劳动人民的利益与中华民族的利益。

第二，从人民主权的实现方式上看，社会主义人民主权表现为人民民主专政。西方资产阶级的主权理论无论是“天赋人权”还是“人民主权”都忽略了国家权力所具有的阶级性，而中国社会主义主权理论是以马克思主义的“人民是历史的创造者”等唯物史观以及社会主义的国家思想作为理论依据，从而保证了人民主权的合理性与优越性。[29]西方的人民主权原则建立在西方资产阶级思想家所主张的社会契约论的基础上，依据虚构的自然状态学说与抽象的人性论，将人民主权看作超阶级的社会全体成员的共同意志的表现，因而是唯心主义的、不科学的。[30]

中国宪法和政制的特异之处在于，必须从中国共产党与人民的关系入手讨论人民主权的复杂结构。“中国人民在中国共产党领导下”仅仅是揭示了人民主权的政治结构，亦即在政治层面，中国政制中的人民主权不是单纯的人民，而是在中国共产党领导下的“人民”。而在宪法意义上，人民已经因宪法的定在几乎消解了自身，党因其在主权的政治结构中的位置而成了人民常在意志的代表。[31]马克思主义政党的人民主权特征来源于马克思主义人民主权学说。马克思主义人民主权学说与政党原理科学地结合起来，赋予了马克思主义政党以人民主权特征。但是，由于人民主权的不可分割与不可转让性，马克思主义政党即便是通过工人阶级获得了充足的人民主权特征，仍不能称之完全代表甚至等同于人民主权。认清楚这一点，对于马克思主义执政党慎用对于人民群众的政治权威、不断增大自身政治统治的合法性，具有重要的理论意义与现实意义。[32]

四 人民主权原则与法治

法治的逻辑基点就是人民有权依据国家宪法和法律监督国家公权力的行使限度和保障人民权利，实现人民当家作主。具体来说，人民主权意味着人民享有政治上自由、民主、平等地参与国家事务的管理权，国家权力要受到人民权利的制约和监督。[33]人民主权透过民主制度而建立起保障人权的宪法和法治制度。正因为人民才是最终权威的来源，所有行使立法、行政等国家权力的机构都应当由人民选举的代表来组成。规范化的宪法和法治体制之所以能胜任保障人权的功能，其根源还在于人民拥有自由的民主选举制度。在现实的国家政治生活中，主权行使的最通常的方式是立法。如何立法以及制订什么样的法律，事关主权权力的正当性，对主权意义之重大不言而喻。故法律必须是保障自由的法律、维护平等的法律。[34]

§1.4 疑难问题与未来展望

人民主权理论自问世以来，其面临的批评与挑战几乎从未停止过，并在一些国家的政治实践中得到了不同程度的实施与修正。历史上不乏对人民主权理论持异议者。法国法学家狄骥认为“在主权观念与实际生活的现实情况之间存在着无法消除的不相调和”，“主权概念无助于保护个人免受专制之害”。[35]民国时期，中国的宪法学者们就曾特别指出各种主权理论的弱点：一则该学说不一定可以建立一个为国民全体谋利益的政府；二则该学说可能危及个人自由。[36]可以说，这两个问题是一直困扰人民主权的理论与实践难题，即人民主权原则与人权原则的关系以及人民主权如何实现的问题。

一 人民主权原则与人权关系问题

在人民主权理论的演变过程中，人民主权与人权已然如影随形、难舍难弃。人民主权原则表达的是国家最高权力的合法性来源，即人民是国家权力的主体；基本人权原则强调的是国家权力目的之正当性问题，即国家权力服务于人权。一般讲，两者是一致的，相互依存。人民主权原则是基本人权的前提，没有人民主权，实际上不可能实现基本人权。同样，没有人权，人民主权也会变成“空中楼阁”。故在坚持人民主权的同时，尊重和保障人权，这是宪法原则的本意。[37]实际上两者之间暗藏张力，存在着竞争，即当二者发生冲突时何者优先的问题，在实践中表现为公民有无反抗权或者不服从权利以及进而对公民反抗权的态度问题。[38]对“人民主权”的片面坚持恰恰将使我们忽视对具体个人权利的宪法保障。[39]

对于如何沟通二者之间的紧张关系，德国哲学家尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）基于商谈理论提出了原创性的对人民主权的程序化诠释，他认为，借助于建制化的交往权力，人民主权可以变得非实体化。当把人民主权视为一种交往权力、对其作程序化理解时，人民主权异议者所关注的人权问题就迎刃而解了。即“人权与人民主权并不冲突；它们等同于一个以公共商谈形式形成意志的自我限制的实践方式的构成性条件。因此，权力分立可以用对于由此形成的法规之运用的逻辑、受控制执行的逻辑来加以解释”[40]。法律产生于公民的自我理解，人民主权与人权是相互证成的，宪法这两个基本原则之间的紧张可以通过宪法的有效性协调起来。哈贝马斯提出的通过法律商谈而形成的宪法有效性理论为人权与人民主权的沟通找到了一种出路。但在资本主义制度下，宪法中人民主权与基本人权原则之间的紧张是不可避免的，即便哈贝马斯的商谈论亦无法在本质上解决这一张力。只有在社会主义制度下，由于人民的根本利益是一致的，人民主权与基本人权之间的张力才能从根本上得以解决。当然，这也需要经历一个长期的实践探索历程。[41]不管是对人民主权深表异议的反对派，还是为人民主权强力辩护的支持者，其异议和辩护的理由足以表明，为人民主权提供正当性基础的不是别的，正是人权。[42]宪法中的人权与人民主权原则是同源的，互为前提、相互证成；人权使得人民主权的合法行使成为可能，人民主权在法律上的制度化是人权本身的要求。

二 人民主权如何真正实现问题

在法治国家中，如何确定和保障人民主权原则的实现是值得我们深思的问题。人民主权既然抽象而莫测，那么人民如何表达自己的主权权威呢？洛克虽然把“人民主权”降到了“议会主权”的地位，但同样认为人民主权不具备现实可能性。他指出：“假使在理性上不承认大多数的同意是全体的行为，并对每一个人起约束的作用，那么，只有每一个人的同意才算是全体的行为；但是要取得这样一种同意是不可能的。”[43]卢梭虽然赋予了全体人民以至上性，并且坚信人民主权可以“公意”形式得到实现，但他没有意识到，全体人民的至上性即“公意”如同神权一般，同样是抽象而不可分割的。“为了使社会公约不至于成为一纸空文，它就默契地包含着这样一种规定——唯有这一规定能使其他规定具有力量——即任何人拒不服从公意的，全体就要迫使他服从公意。这恰好就是说，人们要迫使他自由。”[44]显而易见，卢梭眼中的人民主权最终变成了迫使个体服从的权威工具。针对人民主权旗号下的多数“暴政”，他指出“人世间没有一个权威因其本身值得尊重或因其拥有的权利不可侵犯，而使我愿意承认它可以任意行动而不受监督，和随便发号施令而无人抵制”[45]。由此，某种政治权威如果掌控了人民主权的话语权，就很有可能走向违背公民意志的一面。而如果政治权威利用一切手段包括暴力来推行自己定义的“公意”，就会使“人民主权”在所谓的具体化过程中蜕变成某种集权性质的政治权威。[46]

西方近代以来的民主理论传统中，在关于如何具体实现“人民主权”问题上，存在着两种不同的主张：一种主张认为必须经由人民同意来实现“人民主权”，即同意原则；另一种主张认为实现“人民主权”必须要体现公意，即公意原则。对于这两种原则的关系，一种观点是把这两种原则看成与人民主权相对立的原则，认为同意原则与人民主权是泾渭分明的两种不同原则，同意原则仅仅实现的是“被统治的民主”；[47]一种认为不应把这两种不同原则之间看成相互对立的关系，同意原则与公意原则的矛盾主要体现为权力的来源归属与权力行使的实践效果之间的矛盾，同意原则是实现人民主权的重要原则。只有把同意原则和公意原则有机地结合起来，才能最终协调每个人的自由发展与所有人的共同利益。[48]

对于如何实现人民主权的问题，马克思认为，国家只有实行民主的共和制才能真正地实现人民当家作主，只有人民才是国家真正的主人，因而应当由人民享有和行使国家权力，国家法律应当反映人民公意和体现人民的意志。列宁亦认为，真正实现人民主权的首要前提是通过无产阶级革命取得政权，广大无产阶级上升为统治阶级、成为国家的主人，并建立起有助于真正实现大多数劳动者享受民主制度，实际参加国家管理的政权机构。其次是制定反映无产阶级意志的宪法和法律以确认人民主权。需要从宪法上确认国家新政权的合法性以及人民在国家中的地位和法律权利，并付诸苏维埃国家制度建设的具体法治实践，唯有如此，人民主权才能从理论走入生活成为现实的权利。宪法通过创制各种民主制度来保证人民主权的实现，是民主制度的法律化。[49]

人民主权在不同的制度下具有不同的逻辑和命运，人民主权是现代政治的总体性特征，无论是资产阶级革命还是后来的无产阶级革命，都是在人民主权的大旗下发生的。但是革命之后，人民主权的境遇却有天壤之别。奉行卢梭人民主权理论的法国大革命民众，最后却愤怒地炸碎了卢梭的塑像。以“我们人民”的名义揭竿而起的美国革命，建立起来的最终不过是资本寡头政体。即便都是在社会主义国家，人民主权的命运也不尽相同，苏联东欧国家因脱离人民最终不再被人民支持，而中国历经风雨却依然屹立甚至更加强大。[50]中国共产党汲取了中外国家治理的教训和文明成果，改革开放之后首先开创了社会主义市场经济道路，实现了国富民强。不同国家的人民主权有自己的具体形式，在中国，人民当家作主的社会主义民主以人民代表大会制度为核心，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。围绕这一核心发展人民主权的政治理论，完善社会主义民主的各项具体制度，才能真正保证和引导人民当家作主。我们现在最需要的是，必须要将宪法落到实处，全面贯彻和实施宪法，不断完善我国的人权保障，坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”，[51]让我们人民不但拥有人民主权之名，更享有人民主权之实。

人们对人民主权原则正确意义的探讨，本身就意味着民主仍是人类未竟的伟大事业。曾有学者指出：“如果忽视人民主权论，不仅宪政结构必然会失衡，必然间接地危及日常的个体的现实的生活，而且人民的参与和自治也将失去合法性支持。”[52]即便在今天，我们仍然需要对人民主权学说进行重新认识和解读。某种意义上，对于人民主权学说和权力分立理论的认识和解读将决定我国宪法学未来的发展方向，也将为我国的宪法实践提供新的动力和理论支撑。[53]

三 坚持和发展人民主权

发展中的人民主权原则绝不是对以往人民主权思想的简单重复和模仿，而是在现代社会这一人类社会发展的新的阶梯上，依据更高的社会文明对于以往人民主权思想合理成果的批判、继承、吸纳和再创造。新时代中国对人民主权的新探讨和新解读，克服了以往人民主权思想的历史规定和时代局限，既继承了激进民主传统的基本精神，也淡化了它原先过于理想化的乌托邦色彩，又保留了它能够激发探索和创新的活力。尽管现代各国宪法大多数直接或间接地规定了人民主权原则，以满足对政治合法化的诉求和关于权力来源的终极性追问，但人民主权原则法治化的过程是一个充满争论的过程。回应挑战促进了人民主权理论的建设性发展，人民主权的发展必然与时代的发展相结合，脱离了特定的时空来谈论主权是不可理喻的。发展中的人民主权原则才是真正的人民主权原则。

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[50] 杨光斌：《人民主权在不同制度下境遇大不同》，《北京日报》2017年6月26日第17版。

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