第二节 重点生态功能区的功能与目标

一 重点生态功能区的功能

（一）实现区域的合理开发

“点上开发、面上保护”是准确把握重点生态功能区制度内涵的核心内容。重点生态功能区属于限制开发区，其既不同于禁止开发区，也不同于优化开发区域和重点开发区域。这里所说的开发，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。禁止开发区域是禁止进行工业化城镇化开发的区域[8]，这些区域相对重点生态功能区的最小单位县级行政区，在全国呈点状分布。这些区域通过实施强制性保护，杜绝工业化城镇化建设，力争污染物“零排放”，避免人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰。而重点生态功能区允许“点上开发”，即控制开发强度，仅“对城镇、新开区、工业园、交通枢纽、能源开发基地、旅游休闲基地、新农村、特色农业园等 ‘点’进行开发”[9]，提高用地效率，实现集约化开发，不影响大片开敞生态空间的环境质量。这既不同于优化开发区域在城镇体系健全的基础上发展成为具有全球影响力的特大城市群的发展目标，也不同于重点开发区域旨在扩大城市规模，发展成为新的大城市群或区域性城市群的定位。

其实，点和面已经指出了开发和保护的关系，虽然从国土空间的角度看，点和面都可大可小，但点面之间的相对关系是确定的。重点生态功能区不是不要开发，也不是大开发，重点生态功能区应在充分调研的基础上合理开发，农业人口适度聚集，建设小城镇和工业园区，但将更广阔的国土空间划为生态用地，增强生态服务功能。同时注意进行开发的这些点要尽可能控制在最小范围和空间，提升开发效率，并且避免开发过程对更大范围的生态空间产生不利影响，实现重点生态功能区有效的整体保护，形成生态建设与经济社会发展的良性互动。

（二）转变区域的发展模式

建设重点生态功能区，正如有研究者指出的“不考核 GDP，不等于简单放弃 GDP。不考核工业，不等于简单放弃工业”[10]。重点生态功能区要放弃的是过去通过高投入、高消耗来换取的GDP，及不考虑自然资源退化与环境污染造成环境质量下降的粗放型工业，转而发展集聚集约型和环境友好型的现代工业，追求在传统 GDP 的基础上减去自然部分虚数的绿色GDP[11]。这就要求，在发展模式上形成环境友好型的产业结构，一方面，点式开发的点上，也要淘汰落后产能，不仅要将原有的工业园区进行升级改造，逐渐实现资源利用减量化、废弃物再利用、再循环，而且也不再新增工业园区的面积及数量；另一方面，面上的保护也要创新思路，在生态恢复、环境治理的基础上开发生态产品，“加快把生态优势转化为经济优势，走出一条从绿水青山中获得金山银山的新路”[12]。

从发展的角度看，建设重点生态功能区并不是要限制发展，而是转变发展模式，这也有利于解决环境保护与经济发展的矛盾。在重点生态功能区实地调研的时候，曾有个别群众反映并不希望自己所在的县被划入重点生态功能区，因为一说到环境保护，马上联想到的就是经济发展要受限制了，当下的经济利益将受到损害。这反映了过去人们在认识上的误区，即认为经济发展与环境保护是不可融合的矛盾面，发展经济必将带来环境问题，而环境保护必然导致经济停滞，这也是发展观问题上的两个极端观点。这些极端观点一直阻碍着环境保护和生态建设事业的发展。必须转变过去环境保护对地方经济发展“损有余而利不足”的状况，认识到环境要素也是自然资源，是可以为人们开发利用的资产，蕴含着极大的经济价值，即应拓宽国土空间资源的价值内涵。转变重点生态功能区的经济发展模式，“通过充分挖掘 ‘绿水青山’的生态价值，以促进生态资本增值的方式实现经济增长，将内在于其中的生态效益充分转化为造福于民的经济效益和社会效益，这是一条以保护环境的方式促进经济结构转型升级，以发展经济的方式实现对生态环境积极保护的理性模式”[13]。

（三）践行区分主体功能的理念

主体功能区规划，被定位为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划[14]，其创新性显著，核心就是重新定义了发展的内涵，并实践区分主体功能的理念。基于自然资源的多重使用价值，涵盖多种自然资源的特定区域可能同时为国家发展提供不同的贡献。区分主体功能就是在这多种可能性的基础上，结合区域自然资源现状和过去发展状况，确定每个区域的主要任务，改变过去国土空间范围内所有区域追求同样发展目标的模式。被划入不同主体功能区的地方“在区域发展和布局中承担不同的分工定位，并配套实施差别化的区域政策和绩效考核标准”[15]。一直以来，我国无论是在追求效率、优先让东部沿海地区率先发展的区域非均衡发展阶段，还是在缩小区域经济差距、支持中西部地区发展的区域均衡发展阶段，发展都被定义为追求传统 GDP 的增长，区域间以重复性建设的方式你追我赶地展开 GDP 竞争，导致“地区间产业结构趋同、产能过剩、重复布局、无序竞争、分工不合理等问题”[16]，恶性竞争的后果已然出现。

划入重点生态功能区的那些区域也曾在这种同质化的竞争中艰难前行，虽然经济得到了一定程度的发展，但因为资源禀赋和发展基础的制约，始终赶不上经济发达地区的快车道，反而造成了地方自然资源的日渐枯竭和生态环境的破坏，不仅无法持续本地区的经济发展，也危及国家生态安全。从区域发展的角度看，建设重点生态功能区就是践行主体功能差异化的发展理念，将区域的自然属性和功能属性合二为一，以区域的环境承载能力即环境维持良好生态系统的能力、环境能够容纳污染物的量、环境持续支撑经济社会发展规模的能力为基础，确定区域发展定位。将区域主导发展目标确定为提供生态产品，而不是追求大规模的城市化、工业化发展目标，将从根源上减弱这些区域追求传统发展模式的动力，并推动此类区域调整资源环境承载力无力负担的产业结构，进而推动全国产业布局合理化，规范空间开发秩序，改变现有“一刀切”的开发模式。而这些地区不是我国的生态屏障地区就是生态敏感地区，对于保障我国生态安全意义重大。

二 重点生态功能区的发展目标

《全国主体功能区规划》发布后，如调研中所了解的情况，学者也发现“由于发展工业将为本地创造就业并增加地区收入，各地仍想挤进重点发展区而唯恐被划入主要针对工业的限制和禁止发展区”[17]。这种想法源于没有认真、深刻解读《全国主体功能区规划》，虽然该规划的核心思想在于差异化发展，即不同地区根据资源禀赋的差异提供各具特色的产品，重点生态功能区提供生态产品，但该规划也明确指出了重点生态功能区的多元化发展目标。

（一）生态环境质量改善、生态服务功能增强

这是基于重点生态功能区的定位而提出的基本目标。《全国主体功能区规划》的实质是要形成全国性的地区分工格局，而分工的最基础依据是各地生态环境资源状况。重点生态功能区的普遍特征是：生态环境资源丰富且在国家生态安全保障中处于屏障地位，即这些“区域的生态系统的生态过程，对相邻环境或大尺度环境具有保护性作用，给人类生存和发展提供良好的生态服务”[18]，但这些地区自身的保障基础较为脆弱，经济发展相对落后进而导致基本公共服务能力薄弱。在过去同质化发展的区域竞争阶段，这些地区出于经济发展的动力，大肆开发利用自然资源，由于技术水平受限产能不高但自然资源投入量大、污染物产出量大，生态环境急剧恶化。划入重点生态功能区后，这些地区首先应该停止过去这种不可持续的经济发展方式，进行环境治理和修复，实现改善区域生态环境质量，增强生态服务功能的目标。

区域生态环境质量改善大致可以通过以下指标来衡量：草原面积和森林覆盖率指标、水资源的量和质指标、野生动植物物种的保有量指标。规划将重点生态功能区按照提供生态服务功能的差异划分为水源涵养型、生物多样性维护型、水土保持型、防风固沙型四个类型，并就不同类型的水质和空气质量指标做了明确规定：水源涵养型和生物多样性维护型生态功能区的水质达到Ⅰ类，空气质量达到一级；水土保持型生态功能区的水质达到Ⅱ类，空气质量达到二级；防风固沙型生态功能区的水质达到Ⅱ类，空气质量得到改善。在此基础上，规划细化了25个重点生态功能区的环境质量综合评价指标和具体发展方向[19]。

（二）形成点状开发、面上保护的空间结构

重点生态功能区是限制发展区，不是禁止发展区，但要改变过去无序化的开发模式。所谓点状开发是指原则上不再新建、扩建各类工业开发区，且城镇建设与工业开发都依托于现有的城镇集中发展，禁止成片式扩张，以确保形成“面上保护”的格局，即自然生态空间所占有的面积不仅要禁止减少，还要通过农村散居人口集中居住等有效措施实现增长，逐步减少受人类活动影响的区域面积，实现“保有荒野”[20]的理想状态。与此同时，点上开发既要提高开发水平，实现集约化、高效化的发展，提高土地使用效率，也要优化产业结构，大力发展环境友好型产业，避免点上开发对面上的不利影响。

此外，也要辩证地看待“面上保护”。“面上保护”虽然是将大面积的土地划为生态空间，实施用途管制制度，但这种用途管制制度与经济增长及地方财政自给并不是对立面。在不转变生态空间用途及不损害生态系统功能的前提下，这些生态空间可以因地制宜地适度发展农林牧产品生产和加工业、旅游业和服务业，依靠生态优势发挥潜力，因地制宜地实现经济创收。并且，这些地区在传统产业的发展思路之外，还要加强学习，创新思路，实践新的绿色产业发展模式，走出一条变“绿水青山”为“金山银山”的康庄大道。

（三）公共服务水平显著提高

党的十九大报告提出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。何为“美好生活”?2012年，习近平主席使用“七个更”，即“更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境”定义人民所期待的美好生活的主要内容；2017年7月26日习近平在省部级主要领导干部迎接党的十九大专题研讨班开班式上的讲话中使用“八个更”来界定美好生活，即在前面“七个更”表述的基础上增加了“更丰富的精神文化生活”。从这些内容可以看出，公共服务对于满足人民日益增长的美好生活需要至关重要。作为使用了公共权力或公共资源的社会生产过程，公共服务能保障公民基本的直接需求，典型领域如基础教育、医疗卫生、基础设施和社会保障等。重点生态功能区的发展以公共服务水平显著提高为目标，明确提出加强县城和中心镇的道路、供排水、垃圾污水处理等基础设施建设，发展沼气等无污染能源供给农村，提高区域基础教育水平、医疗服务水平、增加文化场馆建设等，为老百姓提供更高水平的公共服务。为保障这一目标得以实现，《全国主体功能区规划》甚至设定了重点生态功能区人均公共服务支出高于全国平均水平的数值要求。加之从增收的角度提出城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入大幅提高，绝对贫困现象基本消除，重点生态功能区人民的美好生活愿景指日可待。

从这一发展目标来看，重点生态功能区建设应该是有动力机制的，关键在于配套政策机制的落实问题。客观地看，被划入重点生态功能区的地区共25个大区，以县为基础单位，乡村面积居多，而学者们普遍认为虽然“全国城乡基本公共服务水平不断提升，但城乡基本公共服务的差距并没有明显缩小，在某些领域甚至还有扩大趋势”[21];“当前我国城乡之间的基础设施、义务教育、基本医疗卫生服务等公共服务的差距依然比较大，严重阻碍着公共服务城乡发展一体化的发展进程”[22]。显然，乡村面积占比大的重点生态功能区公共服务水平要远低于已经实现城市化、工业化发展的地区。重点生态功能区以公共服务水平的显著提高为发展目标，正是在正视了这些地区历史发展水平的基础上，寻求化解当地人民美好生活需求和不平衡不充分发展之间矛盾的有效途径，而不是仅将重点生态功能区及其人民放在一个为国家生态安全牺牲自身发展的位置上。