第一节 民族地区重点生态功能区建设的背景

一 重点生态功能区制度的由来和界定

（一）从《全国生态功能区划》到《全国主体功能区规划》

“生态功能区”首次提出是在2000年国务院印发的《全国生态环境保护纲要》中，在此基础上，2008年环境保护部、中国科学院联合发布《全国生态功能区划》方案[1]，提出生态功能区与国土空间相结合，在分析生态系统空间特征、生态敏感性和生态系统服务功能的基础上，划定了水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄五种类型63个重要生态功能区。这个《全国生态功能区划》从保护生态环境的目标出发，根据区域自然气候、地理特点及自然环境要素的组成、功能划分了生态功能区，性质上属于环境保护规划，是我国开展环境保护工作的依据。

2011年6月8日，中国政府网全文刊载了我国首个全国性国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》。该规划基于我国不同区域资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域四类，其中限制开发区域又分为农产品主产区和重点生态功能区。随后，十八届五中全会提出要坚定不移实施主体功能区制度，坚持绿色发展，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。

《全国主体功能区规划》和《全国生态功能区划》均提出要明晰空间格局、改变过去自然资源要素式管理、强化空间管制模式，同属政府管理创新，且最终要实现的目标是一致的：“都是为了促进经济、社会与环境的协调发展。”[2]但两者之间的区别显著，已有研究者关注到这种差异，有的从内涵特征、评价体系、功能作用、管理性质四个方面概括了两者之间的区别[3]，有的从功能、作用范围、管理性质三个角度展开论述[4]。深刻认识《全国主体功能区规划》和《全国生态功能区划》的区别是研究重点生态功能区制度的前提，因为重点生态功能区是《全国主体功能区规划》中划定的限制开发区域的一个类型，其区别于《全国生态功能区划》中确定的重要生态功能区。

《全国主体功能区规划》和《全国生态功能区划》在划定依据、功能定位、区划任务三个层面都有显著区分：首先，在划定依据上，《全国主体功能区规划》侧重综合考量区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个方面的指标，即划定依据要考虑区域的自然条件、经济条件和社会条件；而《全国生态功能区划》的划分以保持生态系统的完整性为目标，划定时仅考虑区域的自然属性即生态环境现状、生态环境敏感性、生态系统服务功能重要性三个因素。

其次，在功能定位上，生态功能区划定位于“明确全国不同区域的生态系统类型与格局”，旨在改善这些区域环境的质量、保护这些区域的资源和生态环境，是环境保护的专项规划。而主体功能区划则定位于明晰空间开发格局，是建立在自然生态区划基础上，综合了区域经济发展情况的一种基础性区划，立足于国土空间资源的高效开发利用，约束力更强。主体功能区划通过明确区域主体功能定位，实现各级政府分类管理和政策实施的目标。正如有学者所总结的：“主体功能区划，就是以服务国家自上而下的国土空间保护与利用的政府管制为宗旨，因此主体功能区划是具有应用性、创新性和前瞻性的一种综合地理区划，也同时是一幅规划未来国土空间的布局总图”[5]。“与其他各类环境与自然保护规划相比，《全国主体功能区规划》是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。”[6]

最后，在区划任务方面，生态功能区划的目标集中在生态系统维护与生态环境建设领域，且以每一类生态功能区的主要生态问题为基础拟定该区任务目标，如水源涵养生态功能区的主要生态问题是人类活动干扰强度大、生态系统结构单一、森林资源被过度开发、水土流失与土地沙化严重、湿地萎缩等，因而该区的任务目标被规定为在重要水源涵养区建立生态功能保护区，控制水污染、加强生态保护与恢复，严格控制载畜量、实行以草定畜。而主体功能区规划的任务则是出于发展的角度，考虑开发和经济发展的因素，实现发展转型和分类发展的目标。主体功能区规划构建的发展体系既包括主导生态功能的以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，也包括侧重经济开发的以“两横三纵”为主体的城市化战略格局，及以“七区二十三带”为主体的农业战略格局。

（二）重点生态功能区制度的界定

在《全国主体功能区规划》中，国家重点生态功能区被界定为对生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域，包括水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护四种生态服务功能类型25个重点生态功能区，同时确定了每类重点生态功能区包括的县域名单。2016年9月14日，国务院批复了国家发展改革委员会《关于调整国家重点生态功能区范围的请示》，同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区。至此，国家重点生态功能区的县市区数量由原来的436个增加至676个，总面积约509万平方千米，占国土面积的比例从41%提高到53%，总人口约1.9亿人（2016年年底），占全国总人口的14%左右。从总量上看，国家重点生态功能区呈现地广人稀的特征。

作为基础性规划，《全国主体功能区规划》划定了不同区域的地理范围并设定其未来发展方向。对于被划入重点生态功能区的地区来说，界限的划定只是第一步，后续还要通过从国家到地方的各项政策法规，实现区域的主体功能及发展目标。重点生态功能区制度就是在划定重点生态功能区的基础上，政府实施各种分类管理的区域政策和绩效评价体系，从而实现生态保护、区域发展转型，建设人与自然和谐共处示范区的目标。

二 民族地区重点生态功能区分布情况

民族地区[7]是我国重要的生态屏障和全球气候变化的敏感区，结合我国的民族分布示意图和行政区划图可以看出，重点生态功能区在各民族地区都有较大的占地面积。2016年9月新增部分县市划入重点生态功能区后，民族地区的县级行政区数量增加到328个（见表1），占到了全部区域的48.5%。因此，《全国主体功能区规划》保障措施一章中设专门一节规定了民族政策。对于民族地区自身的发展而言，其作为欠发达的后发展地区，生态是一种发展潜力，而建设重点生态功能区以改善生态环境质量、优化产业结构、提升公共服务水平为目标，能解决经济发展与生态退化、环境污染的两难困境。