导言
从20世纪90年代初期开始，中国全国性持续恶化的生态环境开始对经济规模的迅速扩大提出严峻考验。经济增长在资源环境上的回旋余地越来越小，迫切要求转变经济增长方式。20世纪90年代初期，中国国家层面对国际环境保护议程进行尝试性响应，并于2002年开始初步建立生态文明建设思想基础并丰富生态文明建设的总体内容。党的十八大以来，在习近平总书记关于生态文明的思想指引下，生态文明建设的制度体系得到进一步完善和具体推进落实。生态文明建设的核心内容包括：自然资源资产产权制度（开发、利用及保护）、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。[1]2013年12月中央城镇化工作会议上，习近平总书记强调要划定生态保护红线、严守底线。2014年环境保护部印发的《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》从生态功能重要性、生态环境敏感性、环境灾害危险性等方面建立了生态保护红线划定的指标体系及其划定的技术方法。并要求从2014年开始在全国范围内落实完成生态保护红线的划定任务。以生态保护红线为政策核心的生态空间规制策略成为中国生态文明制度体系建设的重要内容之一。地方政府如何落实该政策，能否将国家生态规制要求纳入现有管治模式实现地方社会—经济—环境的协调发展是确保生态保护红线政策有效实施的关键。
目前围绕生态保护红线政策展开的研究存在两大局限：①将生态保护红线政策从技术体系角度进行概念化。在该研究范式的影响下，研究者侧重对生态保护红线编制技术手段进行探讨，旨在从规范层面考虑如何满足相关生态学技术指标需求。[2][3]然而，其仅仅立足于技术层面的探讨，忽略了生态保护红线作为一种国家层面生态治理政策工具的制度本质。事实上，生态空间规制构成了生态国家重构背景中最为重要的内容之一。[4]只有将作为生态空间规制政策的生态保护红线政策放置在国家生态治理背景中进行理论建构，才能充分理解其制度背景与政策本质。②将生态保护红线政策的实施看作自上而下的指标落实过程。基于城市与区域层面的环境规制与治理研究揭示了地方政府作为政策执行和落实的关键环节及其对环境规制有效性的影响和制约，却忽略了政策实施过程与城市发展政治之间的内在关联。由于地方政府是划定主体，具有一定的地方自由裁量权，会根据各自特定的城市发展及治理背景决定能否以及如何将上述国家生态空间规制要求纳入现有管治模式。这一过程往往涉及各个尺度复杂的权力、资本、规制以及地域结构的重组，而非简单的边界划定。换句话说，必须将生态空间规制政策的实施与城市治理与增长管理相关联进行讨论。
在此背景下，本书在综合现有研究的基础上对生态保护红线政策背景下的区域治理进行了研究，提出“生态保护红线政策在地方层面落实会出现什么状况、其实质为何、应该如何推进”的问题。在解释性与规范性研究的基础上，围绕中国地方实践进行实证研究，提出区域治理生态转型的对策。方法的理论化和系统化将为地方政府管治综合能力的提升提供学术引导和理论支持，将有助于生态保护红线政策在地方层面的科学有效落实。
一 生态规制政策背景下区域治理理论建构
生态规制政策背景下的区域治理研究涉及三大领域：国家层面的生态治理理论，生态空间规制与管理评价研究，以及地方、区域规制与治理理论。本书将上述三领域的研究相整合，提出“生态国家在地化重构”概念模型用以解释国家生态空间规制政策约束背景下的区域治理。
（一）基础理论概述
国外与本课题相关的研究涉及国家层面生态治理的理论解释、生态空间规制政策与管理评价、区域治理与增长管理研究三大领域。①国家层面的生态治理理论研究主要涉及生态现代化理论和生态国家重构理论。生态现代化理论假设生态和现代化必须且可以兼顾，然后在实践中同时采取宏观和微观措施，让经济生态化、让生态经济化。尽管生态现代性概念为经济生态化提供了一条可行的路径，其概念本身忽略了对国家作用的进一步分析。而“生态国家”概念强调“国家应致力于控制环境影响及调整社会生态的互动模式，以避免生态危机、提升生态价值；应致力于组建相关管理机构同时对上述实践活动进行政治理念的合法化”[5]。②区域治理与增长管理。区域治理方式通常呈现出三种一般模式，包括福利模式、管理模式和社团模式。在治理实践中，往往因为地方不同的治理生态而出现差异化的区域治理模式。与区域生态型治理直接相关的是区域增长管理研究。该研究领域强调区域内的地方政府、企业、公众等多元主体针对区域经济增长和空间增长所采纳的协调、引导和控制的一系列手段和措施，包括增长管理技术，例如耕地保护规划；森林、自然和栖息地保护；区域规划工具的利用，如城市增长边界和发展权利转换政策等。③生态空间规制政策与管理评价。作为一种生态空间区划策略，生态保护红线相关研究主要涉及三大方向，一是从生态学领域切入，对于生态保护红线划定的空间性以及保护的技术性进行探讨；二是将生态保护红线划定置于生态空间规制政策的大背景下了解其管理绩效的评价方法；三是探讨影响生态区划保护效力的深层次原因，该方向的主要理论基础为地理政治生态学，该方向从环境与社会之间内在政治关系进行研究，涉及土地和资源使用权，国家在引导、法制化以及进行权力运作中的作用，非政府保护组织的作用，等等。
（二）生态国家在地化重构：生态空间规制政策背景下的区域治理生态转型模型
基于前述讨论，本书对于生态空间规制政策背景下的区域治理转型进行了理论模型建构。该模型涉及三个层面的问题。首先，是将生态保护红线政策置于国家生态治理背景下进行理解，指出生态保护红线政策的出现是生态国家重构的策略结果之一。“生态国家重构”是指围绕制度路径和特定战略项目展开的国家权力、资本、规制手段及地域结构的一系列重组，该模式在某个给定阶段，从国家利益的高度来看是一种环境破坏较小的发展模式。[6]该模型核心在于理解国家及地方政府权力的本质及其战略选择。该模型指出，在生态管制与管理过程中，不同层级的政府共同对生态、经济、社会需求及与之相关的各类策略进行积极管理，通过权力重构实现特定的经济与环境目标并形成不同的战略性国家—环境关系。这涉及了一系列与国家战略环境目标和成果相一致的项目和活动，包括通过提升生态系统服务功能增强生物多样性保护力度；增加对废弃物循环利用；空气质量优化和引导消费行为等。生态保护红线是生态国家重构政策结果之一，代表了国家力量在生态规制过程中的强化。
其次，地方对生态红线政策的回应其本质可以理解为生态国家重构背景下的“生态空间锚固”（biophysical fixes）。[7]这一概念解释了生态规制政策在地方层面实施的过程。“生态空间锚固”概念揭示了地方政府如何在社会范围内对环境生态目标与其他压力、需求要素之间进行平衡，并作出策略性选择。
城市及区域治理生态转型的核心在于考虑生态规制政策将如何改变城市及区域发展的基础。生态空间规制政策构成了生态国家重构中最为重要的内容之一。就本质而言，生态规制的逻辑意味着在地方经济与环境之间需要建立新的关联。生态空间规制为地方治理确定了新的空间框架（城市发展的空间储备配额）以及新的资源利用总量。这两者都导致城市不得不重新调整自身的发展模式和治理模式，从而与上述规制背景相适应。本书在结合生态国家重构和生态空间锚固概念基础上发展出“生态国家在地化重构”概念，进一步对城市及区域层面进行的治理转型战略选择进行理论概述。将地方及区域治理转型理解为“生态国家在地化重构”，即在生态管制与管理过程中，地方及区域不同层面的政府在完成“生态空间锚固”的同时，对不同的生态、经济以及社会需求及与之相关的各类策略进行积极管理，通过权力重构实现特定的经济与环境目标，并形成不同的战略性国家—地方区域—环境关系。在进行生态国家在地化重构的过程中，地方政府管理决策主体可能做出三种选择：第一种是改革和调整已有产业结构，开展“治理的再地域化”实验，重塑经济—环境关系。第二种是替代发展管理模式，与富裕的、以服务业为基础的经济体相比，经济边缘地区可能会在消费方面产生更少的环境污染和碳排放，但上述地区常会因为进行对传统能源高度依赖的经济活动而产生更高的碳排放。当生产的直接碳排放需要与服务活动产生的间接碳消费相匹配的时候，经济边缘地区可能会因为资金短缺而无法进行基础设施投入，因此倾向于选择一种新的替代发展策略（如旅游业）。第三种是保守发展管理模式。通过严格控制人口迁入、制定当地能源解决方案来实施生态保护主义，尽量减少产出以降低生态破坏。
配合上述三种管理模式同时出现的是不同的区域转型推动政策。一是跨层级的合作网络治理转型策略，通过构建政策相关者之间谈判的合作机制来实现地方治理。二是经济制度反省式转型政策。该方法认为，民主、效率、公平、公正和可获利性可以兼而有之。通过增加资源可达性与利用，自然可以为利益相关群体带来更多价值，同时为地方居民的福祉做出贡献，进而成为保护的驱动力。经济制度反省式转型希望通过将“自由市场”拓展至曾经被保护边界所圈定的或者之前没有受到规制的地区，从而在市场范畴内解决自然与社会之间的矛盾。三是技术创新型转型推动政策。技术性环境革新要求通过开发和应用更好的技术实现工业生产的转型。
二 研究方法
本书的研究方法以质性研究为主，基于公共政策话语分析，以生态保护红线政策在中国不同城市与区域实施中面临的现实问题为研究出发点，以理解国家生态规制约束条件下的区域治理，实现生态保护与地方经济、社会发展多赢为目的，将解释性研究、规范研究与案例研究相结合。在本研究中，根据不同的地理空间及其资源禀赋，案例区被分为4类：创新型城市与区域（深圳）、综合型城市与区域（武汉）、生态型城市与区域（赤水河流域干流三县市）、资源型城市与区域（邯郸）。方法上：（1）本研究运用战略相关性方法作为方法论基础，从结构与能动性相互关系视角理解自然—社会现象，将生态与社会看作互为作用的整体，同时深入分析社会—生态过程多尺度的背景，形成理解价值、文化、个体意愿、空间管制要素与快速经济、社会、生态变迁等结构性要素互动关系更具活力的模型。（2）基于代表性、区域社会经济发展特征、相关数据获取的难易度考虑，选取案例进行实证分析。综合使用文献研究（涉及相关学术研究成果，地方年鉴、社会经济五年计划、各版本城市总体规划文本及说明书、各相关部门资料等）及半结构化访谈（群组访谈）方法进行数据收集。采用定性、时序和横断面相结合的分析方法进行案例分析。
研究工作从2014年6月持续至2018年12月底，分五个阶段完成。第一阶段是研究设计、计划阶段（2014年6—10月）。第二阶段是深化文献综述、完善理论框架（2014年10月—2015年2月）。研究者基于前期理论综述，进一步从国家层面生态治理的理论、区域治理的基本概念及其模式选择、生态空间区划及规制管理绩效评价、区域治理生态转型的基础理论模型四大方面完善理论研究基础。研究者在此过程中发表了部分研究成果。第三阶段组织完成数据收集、实证分析（2015年3月—2017年3月）。第四阶段研究者在数据收集的基础上，完成数据分析工作，并基于案例研究进行理论提炼（2017年4月—2018年8月）。第五阶段在上述研究基础上，研究者完成了本书的最终撰写（2017年10月—2018年12月）。
三 中国的生态国家重构与生态保护红线政策
从生态国家重构的理论分析视角出发，笔者认为20世纪70年代以来，中国经历了从七八十年代以污染控制为主的环境保护，到可持续发展理念的提出与实践，到强调减排政策的整体生态文明体系完善等一系列生态国家重构浪潮。
环境保护时期我国面临的核心生态挑战在于工业化生产所导致的环境负面效应。此时期中国国家层面主要的政策导向是“预防和控制”，包括两部分内容：一是对污染的防控、治理；二是物种与栖息地国际保护制度在中国的实施。然而，各级政府在决策过程中对于经济发展以及城市扩张的偏好成为生态环境保护所面临的最大挑战。
从20世纪90年代初期开始，中国国家范围内持续恶化的生态环境对经济规模的迅速扩大提出严峻考验。经济增长在资源环境上的回旋余地越来越小，迫切要求转变经济增长方式。受到国际社会相关理念影响，中国开始逐渐探索可持续发展以及生态文明建立的制度路径。中国生态文明建设理论的形成是一个分阶段逐渐推进的过程。总体而言，可以分为两个阶段。第一阶段初步建立生态文明建设思想基础并丰富生态文明建设的总体内容（2002—2012年）；第二阶段生态文明建设的制度体系建设完善及其具体推进与落实（2013年至今）。习近平总书记在进一步丰富与发展马克思主义自然观的基础上，关于生态生产力的提法为在中国的社会、政治、经济语境下践行保护与发展，同时进一步发展生态文明制度体系的理论与实践内涵搭建了全新的概念框架，为生态文明建设的制度体系建设完善及其具体推进与落实奠定了思想基础。生态文明建设的核心内容包括：自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。[8]
在生态国家重构的背景下，生态保护红线政策的出现反映了国家在生态保护规制层面规制力度的强化。中国生态保护红线政策的形成并非一蹴而就，而是经历了从国家明确生态保护理念、局部城市与地区借鉴性尝试、国家确认其合法性、进行局部政策试点直至最后成为全国性实施的生态规制政策等一系列跨越地理空间尺度（Cross-Scale）的持续构建过程。
生态保护红线包含两方面内容：一是生态安全底线；二是资源利用上限，而两方面都可以进一步从空间及总量来进行认知。[9][10]生态保护红线划定从其对人类社会发展的意义来看，包括保障生态安全以及支撑社会经济可持续发展两大方面：首先通过保护生态脆弱区及敏感区，优化国家生态安全格局。其次通过严格的生态保护制度对当前和未来的社会经济开发建设活动进行规制与引导。[11]其划定原则包括：重要性原则、综合性原则（系统性）、等级性原则、协调性原则、可操作性原则、现实性原则、动态性原则。其分类方式多样，分别根据生态系统服务功能、生态系统管理方式、生态功能区类别差异、保护对象的尺度层次、生态系统重要程度与保护级别进行划分。[12]上述生态保护红线类别界定方面存在的差异使生态保护红线划定时所依据的指标也有所不同。总体而言，划定依据包括三大类：生态系统各项指标的评价结果、国家环境标准、国民经济社会发展的基本需求。具体的技术规划编制方法可以总结为“生态导向、技术落实、整体协调”。针对保护对象，从“生态功能重要性、生态环境敏感性、环境灾害危险性”三方面建立生态保护红线评价指标体系。在此基础上，借助ArcGIS等技术工具运用叠加分析、空间分析等技术方法最终完成对象区域的生态保护红线边界划定，并进一步明确红线区内的生态保护重点与具体管控方向。[13]
四 生态保护红线政策背景下的区域治理模式案例分析
对于中国地方各级政府而言，生态国家重构以及生态保护红线的落实意味着国家在环境保护领域干预水平的增强（投资、补贴、规制、奖励及惩罚等）。国家干预主要体现在以下几方面：第一，强化对空间与资源使用的规制与约束，包括制定国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理，全面节约制度。第二，基于多元主体参与治理的环境治理体系。第三，建立生态文明绩效评价考核和责任追究制度。第四，从国家政策层面构建基于市场化的生态保护制度，包括自然资源资产产权制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理和生态保护市场体系。
上述生态国家重构从（至少）四个途径直接对城市和区域发展产生影响。①城市和区域必须遵守国家法律中与供给相关的规制目标；②次国家层级的政府面临投资绿色社会和绿色基础设施的压力；③生态文明绩效评价考核和责任追究制度意味着城市与区域政府需要在上一级政府制定的区域减排目标下进行地方生态保护预算管理，以此应对上级政府对于未达标进行的处罚（或财务激励）; ④参与生态市场（如碳交易市场），使地方通过介入市场来抵消较高的生态投入成本，或者获得经济回报。
生态国家重构落实到具体区域，将与区域生态资源本底、区域增长模式及治理模式、地方政府绿色治理能力、生态保护市场化的介入程度以及地方治理社会生态等要素相互作用，构成各种转型的条件（需求与机会）和障碍（压力），从而在不同区域形成差异化的生态空间锚固状态。
生态保护红线落实中的核心设计要素便是政府对于上述各种需求、压力、机会进行平衡的结果。在不同的要素作用下，形成了生态保护红线在实施过程中具体实践方式和规制力度的地区性差异（见表0-1）。
（一）基于广东省深圳市的案例分析
作为珠三角经济区九大城市群的核心城市之一，深圳拥有突出的生态资源储备。深圳市早期践行的城市公司主义治理强调以土地增量开发为对象，以政府规划为手段，通过制定规划、吸引投资、增加地方财政收入引导城市增长。围绕建设用地扩张而启动的城市增长是这一增长范式的核心。而辅助增长的政策工具则是一套与之相适应的“拓展型”城市空间治理体系。然而，建立在土地资源扩张基础上长达10年的城市增长所引发的环境恶化及土地资源匮乏构成了对深圳市区域增长最为显著的结构化制约。这种制约在三大背景下显得尤为突出：中国国家层面的生态重构为深圳地方发展施加自上而下的压力；作为中国市场经济发展前沿的深圳市在面对国际资本新的选择标准情况下对地方发展转型的强烈诉求；社会持续增加的对于生态安全以及保护的公共意识。2003年提出的基本生态控制线政策根植于深圳市20世纪八九十年代的规划介入与实施传统，在结合生态学、相关法律法规以及国际生态城市建设标准的基础上，进一步发展为整合性的生态空间规制政策。深圳的基本生态控制线引入伊始就被界定为一种刚性较强的城市空间规制制度。其划定方法可以总结为“生态导向、技术落实、整体协调”。其划定过程包括了技术导向的规划方案编制与部门间讨论与协调两阶段。就技术层面而言，深圳市基本生态控制线划定仍然存在空间与程序合理性两方面问题。同时，由于深圳市各区在发展过程中存在经济基础、社会背景以及管理模式上的异质性，使一刀切的生态控制线划定标准难以应对多元化的地方生态保护诉求。因此基本生态控制线在实施过程中遭遇了来自下级政府、地方居民以及社会公众等不同主体的压力。
表0-1 不同案例地区生态规制的强弱分异
表0-1 不同案例地区生态规制的强弱分异续表
资料来源：本书作者自制。
在上述背景下，深圳城市治理发展进入了第二阶段，反映出深圳市政府试图平衡地方发展以及在更广范围内生态保护的强烈意愿。城市管理机构开始以一种更具包容性与介入性的方式来进行城市管理，其目标在于发展出一个既可以包容城市增长，也能应对来自各方对环境和生态保护压力与需求的社会空间管制框架。深圳地方政府治理转型包括四方面内容：一是在气候变化、资源制约以及减排的宏观背景下，地方政府选择建设绿色基础设施为保障城市经济持续增长创造必要条件。二是通过调整现有经济增长策略来适应生态安全需求同时保障城市未来经济增长的持续供给。三是深圳市创新性地提出了一套完整的城市空间治理体系来实现强生态规制背景下的地方发展转型。四是通过综合措施引导地方居民分享保护红利以及推进公众参与实现社会层面的生态重构。
（二）基于湖北省武汉市的案例分析
历史上的武汉是商业和轻工业的重要聚集地。新中国成立后，武汉市城市及区域发展管理可以大致划分为四个阶段。第一个阶段，1955—1979年，国家将武汉市规划为中国早期重工业与制造业基地，传统的工业化计划经济下依托单位体制的福利管理模式成为维系社会再生产的城市管理制度。第二阶段，1980—1997年改革开放初期，武汉市城市与区域经济对国有经济依赖程度较高，治理仍然延续了较为明显的单中心结构，从而在较大程度上影响了此时期武汉市的要素积聚以及城市化进程。第三阶段，从20世纪90年代末期开始，武汉市产业结构逐渐开始向工业化中后期转型，呈现出三次产业协调带动的格局。第四阶段，在武汉市地方政府自主性得到进一步强化的背景下，1998—2010年武汉城市治理模式向地方发展型政府治理模式转型。由于地方政府的积极介入，武汉市的第二产业再次呈现大幅增长态势，产业化与城市化进程得到了全面推进，工业带动城市增长的发展特征明显。然而以促进增长为目的的粗放型、消耗型经济发展模式给武汉的生态环境造成了巨大压力。
武汉市政府于2012年3月颁布并于同年5月1日开始实施《武汉市基本生态控制线管理规定》（市人民政府第224号令）。这一规定的出台标志着武汉市生态保护制度化管理的正式开始。全市基本生态控制线面积为6391平方千米，占市域土地总面积的75%。基本生态控制线具体划定方法包括：优先划定重点保护资源要素，开展生态环境容量分析，结合GIS生态资源评价，借用分层叠加的方法进行全域基本生态控制线的划定。在所划定的“两线”（基本生态控制线和生态底线）“三区”（集中发展区、生态底线区、生态发展区）基础上实施分区管控。武汉市生态规制的“强制约”在一定程度上呈现出与深圳的差异，主要是红线划定的技术合理性对生态保护红线规制强度的影响。体现在核心生态资源保护区划定的主观性与城市之间的功能性割裂，同时尽管生态功能红线建立了分级分区管控制度，但由于编制主体对生态类型的功能差异性研究不足，分类管控标准制定还显得过于宽泛。武汉市的基本生态控制线在实施过程中同样遭遇了一系列挑战，表现在基本生态控制线管理权力的碎片化特征在一定程度上影响了政策在实施过程中的规制力度；生态保护区和生态发展区的“双区划定”为经济活动打开了一定的寻租空间。
在这样的背景下，武汉的城市及区域治理体现出渐进转型特征。该治理模式核心在于一方面强调通过政府主导的“强制约”进行进一步空间积累，为后续城市及区域经济发展的渐进式转型创造条件；另一方面在政府主导的工业发展加速背景下，开展“治理的再地域化”实验，通过改革和调整已有产业结构，重塑经济—环境关系。在此种模式中，城市政府兼具“看门人”和“掌舵者”的双重职能。[14]配合渐进转型的是一套政府引导类空间政策创新治理的土地协调机制，包括保护性规划的制定、线内线外产业用地统筹协调以及在土地管理制度中设置漂浮指标管理。除此之外，新的治理模式重新调整定位了政府间关系，由简单的向下级政府放权，转变为向基层政府放权来灵活适应社会经济发展，直接体现在对线内社区进行治理模式创新，主要集中于通过“自上而下+自下而上”的政企协作模式，推动生态控制区既有项目清理。同时在生态补偿机制的建立方面，武汉市根据四大补偿原则开展精细化管理。
（三）基于赤水河流域干流三县市的案例分析
赤水河流域干流三县市独特的地理区位及资源禀赋为其社会经济发展奠定了基础，并形塑了区域发展的阶段性特征。第一阶段是前生态规制阶段（2007年以前），基于境内丰富的自然资源与文化资源，该区域在较长历史发展时间内呈现出明显的资源依托型传统社会发展特征。第二阶段从2008年开始至2012年，该区域社会经济发展开始由以农业为主的传统结构逐步向以现代工业为主的工业化结构转变。但就地方经济发展状态来看，赤水河流域干流三县市区域仍然呈现出明显的低速路经济增长特征，生态经济发展内生动力不足，未形成支撑生态文明发展的产业体系。
2016年12月31日，贵州省人民政府印发《贵州省生态保护红线管理暂行办法》，标志着生态保护红线政策的制度化地位确定。该办法对于生态保护红线进行了明确界定，指出生态保护红线是对于重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等进行管控的空间边界。该办法同时对于生态保护红线的划定主体进行了规定。划定原则上，生态保护红线以《环境保护部关于印发生态保护红线划定技术指南的通知》为基本参照，结合贵州省实际，通过生态系统服务功能重要性评估和生态敏感性评估识别生态保护目标重点范围，并充分考虑与经济社会发展规划和相关空间规划的衔接。具体划定流程遵循了自下而上的原则。赤水河流域干流三县市生态保护红线的划定在生态保护的规制强度设计方面相对偏弱，体现在几方面。首先，由于划定没有依据《生态保护红线划定技术指南》基于众多环境参数进行统一评估分析，各部门在实际操作中往往出现红线划定的标准不一的问题，影响红线划定的科学性。其次，大部分地区规划方案并未充分结合地方实际进行确定，致使本地区生态保护红线划定与已有区（规）划以及各类生态保护地边界存在矛盾冲突。最后，相关的法律和政策也未能充分满足流域的统筹保护管理目标。这导致生态保护红线在赤水河流域实施过程中仍然存在诸多挑战，如行政管理条块分割导致流域生态保护红线划定工作参与主体较多但责权不明，难以统筹协调；生态保护红线的划定仍然面临政府投入在财政保障、技术力量配给、基础设施供给等方面的挑战；赤水河流域保护研究与监测的结果并未充分反馈到生态保护红线的规划中；管理决策过程决策机构内外沟通有效性存在较大差异。在生态监控方面没有做到优先确定关键的研究和监测需求。在管理体制方面，尚未全面建立目标责任制考核机制、监督机制、奖惩机制。生态保护红线划定面临来自流域保护和发展之间的矛盾所引发的经济建设压力、社会压力以及生态环境压力。
在生态文明建设背景和加快区域经济发展的生态国家重构背景下，从2013年开始，流域三县市的地方治理形成了“弱规制—替代发展”模式。新的模式并不意味着区域经济增长模式向高速路方向直接转型；而是基于区域内丰富的自然资源与文化资源，以生态规制与生态化转型替代发展为主要特征，在促进产业生态化、生态产业化方面进行探索。这种探索的主要内容集中于发展生态农业及休闲观光农业，优化升级传统产业，以及围绕生态旅游、文化旅游、避暑旅游、乡村旅游、体育拓展、自驾车自行车旅游、工业旅游等可持续的新兴旅游业，开发多种旅游新产品。与此同时，社会层面对于生态安全以及保护的公共意识持续增加。配合新模式转型的是一系列地方政府治理行政方面的创新，包括开展环境资源离任审计制度、建立生态环境保护考评问责制度及河长制，以及建立纵向和跨区域联合监管制度。
（四）基于河北省邯郸市的案例分析
邯郸市早期以铁矿、煤矿开采为主，初级加工业为辅、其他相关产业为补充的产业结构体系与邯郸市原有的城市空间相互结合，促成了邯郸市“先城后矿”的依托型资源型城市发展模式。这一模式在发展初期呈现出高度依赖于资源开发和初加工的工业产业特征，工业化水平低、工业比重过高且内部结构分布不均衡。在其随后的发展过程中，由于邯郸市地方政府强力介入地方产业发展，由产业化驱动的城市及地区增长得以进一步强化。随着地方产业发展逐渐完善，政府职能开始从直接介入促进产业发展转向通过城市化带动推动区域增长，开始全面加速城镇化以及区域基础设施建设。尽管从2015年开始，邯郸市委、市政府就确立了以产业结构升级、资源型产业转型推动城市发展方式转变的战略重点，但由于邯郸市地方发展的低速路增长特征，其对自然资源的严重依赖导致区域生态环境在过去几十年的发展过程中遭到严重破坏。
2017年年底，邯郸市划定了面积约1396.65平方千米，占全市总面积11.58%的生态保护红线区，其中包括重要生态功能区红线、生态环境敏感区脆弱区红线、禁止开发区红线。邯郸市生态保护红线的划定是以河北省环保厅和邯郸市环保部门等相关政府环保部门为领导，根据《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》和省环保厅要求，在重要生态功能区、生态敏感区脆弱区和禁止开发区划定生态红线。生态功能红线划定工作采用了“自上而下”和“自下而上”相结合的组织方式。邯郸市生态保护红线的管理在对禁止开发区红线区域进行分级划定的基础上，按九种不同类型实施分类管控禁止开发区红线区域实行分级划定、分类管控，划分为一级管控区和二级管控区。
在这样的背景下，邯郸市形成了城市区域治理的弱制约——保守发展模式。弱制约主要体现在生态保护红线具体实施的呈现方式。自上而下的生态标准面临来自多层级政府的实施挑战，同时生态控制线的持续监管受制于地方财政投入。保守发展模式强调以技术升级为主导的产业升级，即通过对环境破坏性产品与生产过程采取清洁过滤措施，通过技术创新，使生产过程与产品更加适应环境的良性发展。从2015年开始，邯郸市委、市政府把产业结构升级、资源型产业转型作为推进发展方式转变的战略重点，致力于推进结构调整、加快城市转型。发展定位的核心目标在于实现“转型升级与绿色崛起”。目标的实现依赖于三大战略：园区引领、产业支撑、一区三网提升。生态保护的技术创新是产业升级的重点。邯郸市委市政府也提出了一系列政策措施，包括加强大气污染防治（政府规制手段），重点区域生态修复和保护政策（生态基础设施建设）以及生态水系建设。
五 国家环境规制约束条件下的区域治理生态重构基本对策
在生态国家重构背景下，中国范围内目前形成了四种区域治理的生态转型模式及相关策略：①“强制约—转型发展模式”，指业已迈进后工业发展阶段的区域，在实现生态国家在地化重构的过程中，通过选择强制约—转型的区域发展路径，利用生态保护机遇，以政府主导进行生态化多元合作网络治理，使区域的经济基础发生深层次转变，从而实现在区域环境改善与生态优化基础上的经济持续发展与社会和谐进步。②“强制约—渐进转型发展模式”，指处于工业化中后期的区域，在实现生态国家在地化重构的过程中，通过选择强制约—渐进式转型的区域治理路径，实现利用生态保护，改革和调整已有产业结构，开展“治理的再地域化”实验，重塑区域经济—环境关系。通过转变传统经济增长方式，把环境考量“内在化”于整个经济社会的发展过程，使整个社会经济的现代化过程包含环境向度。在保护中转型，在转型中保护。③“弱制约—替代发展策略模式”，指处于工业化发展初期及中期的区域，在实现生态国家在地化重构的过程中，通过选择替代产业发展的区域治理路径，利用生态保护机遇，追求非增值、去增长、低消费或可替代的增长策略，在生态规制和资源限制的背景下实现地方经济与增长的替代性发展。④“弱制约—保守发展策略模式”是指，处于工业化发展中期且现状工业基础为重工业的区域，在实现生态国家在地化重构的过程中，通过选择保守发展的区域治理路径，开发和应用更好的技术实现工业生产的净化与转型。这里的“强制约”“弱制约”是指生态保护红线在地方层面锚固后的结果，而并非指生态保护红线制度本身的规制力度。
配合上述四种管理模式同时出现的是不同的区域转型推动政策。
一是生态转型发展策略。其目标导向强调抑制城市蔓延、集约利用城市建成区、提高城市空间质量与功能混合、协调经济开发与环境保护、促进区域合作和公众参与。管理主体方面不再限于中央和地方政府，而是将各级政府、市场主体、社会行动者纳入整体管理框架，以战略性的方式搭建跨层级合作网络治理框架。就政策制定而言，需要从过程控制转向区域创新网络的协同构建。生态保护政策在地方层面并非简单地以自上而下的方式进行落实，而是通过构建政策相关者之间的谈判合作机制来实现地方治理。在治理过程中不同的机构与组织都有其相应的利益诉求。为了有效实现生态治理目标，政府领导人之间、政府领导人与私营部门和非营利组织领导人之间需要相互协作，通过权力和资源的共享来实现自我利益。因此区域治理可以看作多种政策相关主体之间的谈判过程，而非科层制管理或市场化竞争的结果。这使新视野下的区域治理并非聚焦于制度性结构或地方自治体的行为，而是聚焦于为了区域治理在不同公共机构和私人主体之间建立联系。不同背景和权力的行为主体与机构组成了合作与协调网络，以独立于制度性管辖边界的方式来界定并提供跨区域服务；同时，正式的或非正式的公私伙伴关系及协作过程将成为区域治理的必要组成部分。核心政策包括：政府相关管理保障机制的构建（合作信任体系的构建、信息共享机制的建立、网络参与途径的创新、网络协调机构的建立）；配套类空间管理保障机制（基于市场调控的空间协调补偿策略生态缓释银行）；市场调控保障机制（建立政府绿色投资基金、培育金融市场体系、创新金融产品、创新试行环境保险制度、通过特殊方式提供风险基金和引介辅助）；社会参与保障机制（自愿式契约、非营利性机构政策咨询）。
二是生态渐进转型发展策略。其目标导向是通过政府主导的区域产业结构升级调整，配合自然资源保护、基础设施开发、社会保障设施完善等方式，最终实现区域可持续发展。以地方政府为主体，将各级政府、市场主体、社会行动者纳入整体管理框架。核心政策包括：政府管理保障机制（建立区域环境保护督查机构、促进产业生态化转型的地方及区域中长期规划、产业退出机制以及新兴产业发展战略）；引导类空间政策（开发权的购买与转让）；市场调控保障机制（创新环境财政政策、创新环境价格和市场政策以及加快资源环境税费改革）；社会参与保障机制（建立完善政府环境管理信息公开制度、公众听证制度以及加强和完善公众参与的支持保障措施）。
三是生态替代发展策略的目标导向是通过实现区域可持续发展。生态替代发展策略的目标导向是区域的可持续发展，包括自然资源保护、基础设施开发、住房、经济发展和长期规划等内容。管理主体方面以地方政府为主体，将各级政府、市场主体、社会行动者纳入整体管理框架。就政策制定而言，偏向于进一步强化实现经济制度反省式转型政策。模式的治理以地方政府为主体，将各级政府、市场主体、社会行动者纳入整体管理框架。就政策制定而言，偏向于认为市场行为是对生态进行保护的有效途径，在市场范畴内解决自然与社会之间的矛盾，以保障经济价值为动力促进保护或可持续地利用生态资源，通过生态保护实现区域创造税收、积累资本和提升资源总的经济价值的目标。通过增加资源可达性与利用，自然可以为利益相关群体带来更多价值，同时为地方居民的福祉做出贡献，进而成为保护的驱动力。通过将“自由市场”拓展至被保护边界所圈定的或者之前没有受到规制的地区，从而在市场范畴内解决自然与社会之间的矛盾，如公园与人、保护与发展、野生生物的利用、湿地减缓储藏库项目以促进“生态系统服务”的职能市场和生态系统服务的固定市场的发展。试图通过生态保护实现创造税收、积累资本的前景以及提升资源总的经济价值。核心政策包括：政府管理保障机制（完善生态文明先进区建设的法规、规章和政策措施的实施效力，完善导向性产业政策的政府制定）；规制类空间政策（强化并编制适应性保护规划，建立分级分类管理机制以及农用地保护政策）；市场调控保障机制（农业生态补贴制度、激励性补偿以及资源性产品价格和税费改革）；社会参与保障机制（基于社区的生态保护管理，可利用的生态保护区以及综合性的生态保护实践模式）。
四是生态保守发展策略。生态保守发展策略的目标导向是保护土地与生态环境。管理主体方面以中央和地方政府为主。策略核心在于技术创新型转型推动。技术性环境革新在生产和产品本身生命循环过程中具有重要意义，通过开发和应用更好的技术实现工业生产的转型。例如通过对环境破坏性产品与生产过程采取清洁过滤措施来消除污染，如应用流体除硫设备防止酸雨生成；通过技术创新，使生产过程与产品更加适应环境的良性发展，如提高燃烧效率。为了实现技术的持续性革新，该类型制度设计中还提出了工业新陈代谢相容性战略，旨在通过引入新的技术系统、管理体制和实践从源头上改变技术结构和产品过程，逐步嵌入原有工业的新陈代谢过程。核心政策包括：生态行政管理体制的构建与完善（建立绿色政绩考核制度、建立行政激励约束机制、明确法律保障、清洁技术总体规划）；抑制类空间规制政策（城市增长边界，城市服务边界，增长限制/速度控制）；市场调控保障机制（动态污染物排放总量分配模式、资源综合利用与治污企业财政补贴制度、生态补偿机制、土地有偿使用制度、矿产资源有偿使用制度以及生态标签制度）；社会参与保障机制（培育生态文化、建立环保社会团体的培育机制）。
本书由五大部分构成，分别是：基础理论、生态空间规制背景下的区域治理生态转型分析框架、国家环境规制约束条件下区域治理生态转型的国际经验、中国的生态国家重构及生态保护红线政策、基于广东深圳、湖北武汉、河北邯郸、赤水河流域干流三县市地区的实证分析以及中国区域治理生态转型的基本对策。理论基础部分涉及国家层面生态治理的解释理论、区域治理及增长管理相关理论、生态空间规制与政策管理评价理论、区域治理生态转型的基础理论模型。区域生态治理的国际经验部分对国际经验进行总结。中国的生态国家重构及生态保护红线政策部分对于中国生态治理实践进行宏观分析，将其纵向划分为前生态规制时代、中国的生态国家重构以及生态国家重构中的生态保护红线政策三部分内容。案例分析则在理论研究的基础上进一步以广东深圳、湖北武汉、贵州省遵义市境内赤水河流域干流三县市（仁怀、赤水、习水）、河北邯郸为案例进行分析。分析涉及四个案例地区区域增长及其治理模式的背景变迁、生态保护红线政策的实施概况、生态保护红线在区域有效实施的障碍；生态保护红线在区域有效实施的条件。中国区域治理生态转型模式及对策对于实证案例进行了总结并归纳了中国区域治理生态转型的障碍、条件和转型模式，同时提出中国区域治理生态转型的基本对策。全书最后对本研究进行了总结，对研究的不足进行了反思，并对未来研究进行展望。
[2]李晓翠、何建华：《生态保护红线划定的技术方法研究——以鄂州市为例》,《测绘与空间地理信息》2017年第1期。
[3]王丽霞、邹长新、王燕等：《基于GIS识别生态保护红线边界的方法——以北京市昌平区为例》,《生态学报》2017年第18期。
[9]符娜、李晓兵：《土地利用规划的生态红线区划分方法研究初探》，中国地理学会2007年学术年会，中国江苏南京，2007年11月，第30—31页。
[10]刘雪华、程迁、刘琳等：《区域产业布局的生态红线区划定方法研究——以环渤海地区重点产业发展生态评价为例》，中国环境科学学会年会，中国上海，2010年5月，第722—727页。
[11]王金南、许开鹏、迟妍妍等：《我国环境功能评价与区划方案》,《生态学报》2014年第1期。
[12]王金南、许开鹏、迟妍妍等：《我国环境功能评价与区划方案》,《生态学报》2014年第1期。
[13]许旭、李晓兵、符娜等：《生态系统服务价值核算在土地利用规划战略环境评价上的应用》,《资源科学》2008年第30期。