第二节 生态空间锚固

生态敏感区的划定与管理是一个决策过程，即决策者在对生态资源价值进行判断及对空间提出不同需求（包括社会及自然两方面）的基础上对什么应当保护及如何保护做出选择。而左右这种选择的根本因素是受制于不同时空层面的政治经济权力关系和特定的文化背景。生态保护中“保护什么”以及“为什么要保护”的问题反映了关于了解、涉足、重建自然的社会范式的重要性。这种社会范式包括国家传统及文化对人们对自然及其保护的态度的影响，因而对于生态敏感区价值的判断与特定的文化传统相关。“这种立场是一种无意识选择，即便他们并非决定结果的直接原因，他们仍然对于人们应当做什么产生深远影响。”[4]

介入生态敏感区保护及管理过程的一些典型的利益相关者包括：国际政策制定者、国家行为者、社会行动者或非政府组织、商业公司（包括国有及跨国商业公司）等。上述群体，尤其是社会行动者与其他社会要素（如资本）的介入、协商与讨论涉及从地方到区域、国家以及全球的一系列地理空间尺度，因而生态敏感区划定与管理的决策过程常常发生在多层级的地理空间尺度上，受到来自各个层面决策因素的影响。同时，由于上述行动者在性别、社会等级、经济状态、文化背景方面存在的差异，他们对本地的自然资源价值有着不同的理解，对如何应对自然可能会产生不同的认识与主张，这些需求之间有的相互补充，有的相互矛盾，从而对决策者形成了一系列压力、需求以及机会，引发了不同行动者与机构的互动与政治角力。

除此之外，国家在围绕生态敏感区划定与管理展开过程中的选择性赋权，会使某些有权利的利益群体获益。例如，政府可以通过选择性使用生态指标，创造一个为私人利益保障新商业机会的真空状态，使保护行为或类似活动成为特定资本公司牟利的平台。也会出现部分有权利的群体将环境恶化的代价转移给位于其他地理空间范围内的弱势群体，进一步引发环境危机与环境破坏在地理空间上的不均衡分布。进而，围绕生态敏感区所进行的划定与管理成为一系列持续的、本质上充满矛盾的过程。生态敏感区因其所包含的各种价值，成为各利益相关群体利益的载体。也成为Cox所定义的“依赖空间”，构成了“特定的地方化的社会关系”,“特定空间的状况，以及我们对于自我价值的全新定义”。从而使不同的利益群体“实现必要的利益”。为了保障上述依赖空间的持续存在，“人、公司、国家机构等相互组织……构建一个不同的空间，也就是……介入空间：在这一空间中，保障依赖空间的政治性逐渐展开”。[5]

在这样的背景下，“生态空间锚固”[6]概念指的是地方政府通过在一个更广泛的社会范围内对于环境生态目标与其他压力、需求要素之间进行平衡的策略性选择。这一概念从“可持续性锚固”概念发展而来。借鉴哈维的“空间修复”概念，乔纳斯和吉布斯提出了可持续性锚固概念[7]，尝试对地方环境政策制定过程进行理论化界定。他们认为，城市“可持续性锚固”是各种压力和需求之间相互平衡的结果。生态空间保护可以被认为是“可持续性锚固”的一种方式。作为城市空间的基本组成部分，生态空间对于人类社会发展而言具有各种经济、社会和生态价值。对于如何对待上述生态空间，利用或者保护，如何利用以及如何保护的问题，不同主体都会产生不同的主张，上述竞争性主张会借助与生态保护相关的决策活动对地方政府决策者产生压力。[8][9]因此，地方政府会通过一系列旨在保护、保存以及恢复这些生态资源的社会实践来平衡上述压力。在上述研究基础上本书提出，生态空间规制政策在地方的实施与三方面的“地方治理生态”息息相关。

首先是地方发展对于资源依赖的程度。对于资源依赖的程度与地方当前发展模式息息相关。Malecki指出，地方经济发展存在两种路径：低速路发展路径与高速路发展路径。低速路发展路径是将空间开发视为实现经济增长的主要驱动因素。通过初步扩张基础工业、扩大零售批发业务规模、土地集约发展、提高人口密度、提高金融活动水平等方式提高土地交换价值，从而促进投机资本积累。[10]对于增长的诉求也使不同利益相关者（公共与私人）在区域土地开发方面达成共识[11]，从而形成了一系列通过低工资、低税收吸引技术型劳动力与资本的低速路发展路径竞争策略，内容包括：土地开发及基础设施建设；打造商业文化，提升社区形象以及生活质量；发展旅游业，包括营造文化商业环境及举办节庆赛事等。

区域高速路发展路径的经济基础是生产商服务，更多强调信息服务、专业服务，以及打造能够吸引高技能专家的生活环境。在这样的背景下，城市和区域的竞争目标纷纷转向建设学习型区域与构建知识型经济基础。与之相应的是在区域范围内进行结构性调整，整合信息经济、美化环境以吸引能够支撑上述创新经济的创新型人才。区域创新的内容包括：发展集聚经济、制度学习、联合治理与互动创新。区域层面的创新指标涵盖两大部分：基础设施（金融、通信、知识）和软性环境（制度、组织），后者决定了区域间的主要差异。在新的发展背景下，发展的核心在于赢得以高层次人力资源和高效率资源利用为基础的激烈的城际竞争，而区域政策构建的核心集中于培养区域学习和互动能力，以及培育区域适应性。知识经济对于优质的地方环境的定义集中于多元化与互动性。

延续低速路发展模式的区域由于对资源存在高度依赖，保护生态空间则意味着必须面对来自增长联盟的反对，因为后者的利益获取是基于对自然进行生产与再生产从而获得经济发展价值。上述增长联盟包括：资源生产的企业主、服务商、出于对税收增长和与发展相关的就业机会存在需求的不同层级的政府。对资源的依赖程度越高，生态保护受到的阻力就越大。而在高速路发展路径模式背景下，为了维持社会运转，出于保持、吸引特定的公司与工人的考虑，以及保障城市进一步增长与发展，地方政府存在对生态保护基础设施进行建设投资，保护或恢复地方生态景观以再创造环境（如公园、休闲场所、开放空间等）的自身需求（因为好的环境不仅能吸引创新人才还能吸引游客）。

其次是地方参与新经济的能力。地方政府重建与修复再生产环境会带来高额的经济与非经济成本，从而影响地方政府作为管制主体的“财政稳定性”。但一些市场化的生态保护方法，如生态旅游项目、商业化湿地修复以及生态系统服务市场的建立与发展为城市和地区参与生态保护市场提供了一系列新机会。[12][13]在此背景下，地方政府是否有能力涉足生态保护市场就决定了地方政府能否在环境保护过程中获取收支平衡的相应机会。换句话说，地方参与新经济的能力越强，其进行生态保护的动力越足。

最后是来自社会层面对于生态保护的需求。一个地方的社会群体在生态保护方面的诉求强烈程度以及行动能力对地方政府在平衡各方利益的决策过程中产生重要影响。社会主体涉及环境非政府组织、环境社会运动和科学家等行为体。[14][15]一些可以从生态保护活动中盈利的商业公司也可能成为保护联盟的一部分或为其提供支持。

为了在平衡上述诸方面影响的过程中“维持其自身作为管制主体的财政稳定性与合法性”，地方政府会尝试寻找适当空间与尺度的“生态空间锚固”，这种生态空间锚固表现为一系列从弱到强的规制政策，涉及三大类型：空间抑制类政策、空间引导类政策以及空间配套类政策。值得注意的是，上述生态空间锚固事实上是政府在生态保护过程中的选择性赋权，难以避免利益分布不均衡的情况出现。例如，政府对于生态指标的选择性强调，可能会为某些群体创造新的商业机会，却对另一些群体施加严苛的政府规制（见表2-1）。

表2-1 生态空间锚固的政策表现形式

资料来源：本书作者自制。

当国家层面的生态规制政策落实到具体区域，将与区域生态资源本底、区域增长模式、地方政府治理模式、地方政府绿色治理能力、生态保护市场化的介入程度以及地方治理社会生态等要素相互作用，构成各种需求、压力、机会，从而在不同区域形成差异化的生态空间锚固状态。