五 经济新常态下北京市就业的主要“质量”问题

近年来，随着北京市职工队伍结构及自身需求日趋多元化，权益受损现象依然有增无减。在经历结构调整的地区，不仅就业机会受到挑战、工资水平依然偏低，就业政策扶持困难群体效率也不高。就业领域的内忧外患，构成了促进地区就业的积极因素与消极因素的对冲和角力，各种矛盾和问题暴露出来。结合在西城、海淀、石景山、朝阳和门头沟等区的调研，综合分析发现有如下三个“质量”问题需引起重视：

（一）区域经济增长创造低端劳动力就业机会乏力

2016年是北京市实施全面深度转型、高端绿色发展战略的突破之年，着眼于构建“高精尖”经济结构，全力促进重大政策落地，培育壮大主导产业，促使服务业高端发展。经济结构调整与转型升级势头明显，岗位创造能力提高。然而，以信息传输、计算机服务和文化体育娱乐业为代表的首都文化娱乐休闲区相关领域提供的就业岗位主要是以年轻人为主，并且对从业者的知识技能水平要求较高，而与主导产业及其对应项目配套的周边商业圈，则基本是以个体经营为主，工作时间长、强度大，就业困难人员缺少就业优势。对于当地失业人员，尤其是近几年沉淀下来的就业困难人员，普遍是文化水平偏低、技能单一，难以在地区经济增长和结构调整所提供的岗位中竞争就业。

2016年前三季度，B区城镇新增就业人数9837人，比2014年同期增加767人，同比增长8.46%，但是就业困难人员的再就业形势依然严峻。据初步统计，在该区现有就业困难人员中，文化程度在大专及以上的仅占1/4，超过半数的人是高中或中专学历，还有近4%的人是小学及以下文化水平；在技术技能上，拥有国家职业资格证书的就业困难人员占比不到30%，其中主要是具有初级和中级资格人员，两类加总的占比接近70%。2016年前三季度，B区城镇失业人员再就业人数为4939人，与2014年同期相比，减少556人，降幅达10.12%；就业困难人员就业人数为3697人，与2014年同期相比，减少192人，降幅为4.94%。

就业困难人员的技能结构与区域经济增长带来的岗位技能结构存在明显错位，在新常态下，这种岗位供求矛盾进一步加剧并越发突出，就业困难人员实现就业的难度加大。

（二）工资水平仍然偏低，体面劳动尚需环境改善

就业困难群体是就业工作的主要服务对象，也是经济新常态下最易受到冲击的群体。目前，就业困难人员无论通过何种方式就业，工资收入水平都不高。据北京市2015年一项相关调查结果显示，享受补贴政策用人单位的月人均工资2484元、月人均缴纳社会保险1003元、月人均福利191元，只占2014年北京市职工月平均工资的56.9%。同时，社区公益性就业组织月人均工资只有2064元、月人均缴纳社会保险884元、月人均福利208元，只占全市职工月均工资的48.8%。从被招用就业困难人员的月工资分布看，有近80%的被单位招用人员的月工资介于2000—2400元之间，有超过17%的人的工资超过2400元，而被社会公益性组织托底安置人员则全部低于2400元，且有近60%的人的工资不足2000元。此外，灵活就业人员的收入更低。由于主要从事传统社会服务业和存在就业间断现象，该类人员的收入难以保证和提高（罗燕，2013）。

从C区的情况看，大多数就业困难人员的月工资收入低于全市社会月平均工资，而在三种就业方式中，单位就业人员的月工资收入最高，灵活就业人员的收入最低。该区D街道截至2015年9月底有681名失业人员实现灵活就业，占登记失业人员就业数量的近90%，他们主要从事小时工，如照顾老人、接送小孩等，没有稳定的收入。与之相比，被用人单位招用人员的平均月收入则在2200—2500元之间，然而只有80名失业人员实现单位就业，仅占登记失业人员就业数量的10%。

随着地区经济下行压力加大，用人单位资金链紧张，进一步提高职工工资水平的动力不足；同时，受投资转移、项目延缓、企业外迁、关停和调整等因素的影响，部分单位用人意愿正在减弱，观望、维持甚至减员的态度比较普遍，扩大就业岗位资源的动力也不足。C区某国有钢铁企业预计在2016年底通过减员增效向社会排放近千名富余人员，其中还包括一部分年龄偏大的人员，这无疑加大了全区城镇登记失业率的调控难度。诸多问题交织叠加，既显著制约了就业困难人员就业质量的提升，又在一定程度上收窄了其实现在用人单位稳定就业的空间。

（三）就业政策促进就业困难人员就业的效率不高

目前，尽管北京市促进就业政策已经形成比较完整的体系，表现为以北京市促进就业政策体系为主体、以各区促进就业优惠政策为重要补充，但是由于各项政策的组合效应发挥不足，同时加上政策手段单一，管理方式滞后，导致北京市就业政策扶持各类劳动者，尤其是困难群体就业的效率不高。

首先，北京市及各区现行的就业政策（绝大多数还是北京市级就业政策）存在“三类分割”，制约政策合力的集聚和形成。一是城乡分割。当前北京市户籍的农村劳动力无法获得全面的政策帮扶，只能享受鼓励单位招用、职业培训、职业介绍和小额担保贷款等少数就业扶持政策。二是群体分割。就业困难群体、大学毕业生、复退转业军人、随军家属、残疾人、刑满释放和社区矫正人员等均有就业扶持政策，既各自独立又相互交叉，政策覆盖群体、享受范围和帮扶力度各不相同；同时，由于政策资金来源多样，监管体系缺乏共享机制，容易产生同类政策重复享受的问题。三是区域分割。一些区级的就业扶持政策仍以“具有本区户口”作为享受待遇的必要条件，在当今人户分离日趋增多，区域功能定位差异明显，促进就业的资金和岗位资源分布不均的情况下，既不利于调动全市力量，整合各地资源，也不方便城乡劳动者获得同等的就业帮扶。

其次，绝大部分政策是财税政策，采取直接补贴资金的方式，难免成为部分就业困难人员的逐利目标，容易产生资金风险，较难保证促进就业功效。而与市场机制相适应的就业服务、金融、财税、经济等政策在支持项目、覆盖范围和帮扶力度上相对不足，使经济增长带来的就业机会较难转化为促进稳定就业的有力支撑。据调查，一些区享受灵活就业社会补贴的人数虽然很多，但部分就业困难人员只是将其作为延续社会保险缴费的手段而并未真正就业。

最后，政策管理手段滞后，影响用人单位和个人享受政策的积极性。一方面，就业和社会保障相关信息的共享程度低，政策申请审批多依靠登记和证明材料，程序复杂，审批困难，周期较长，不少用人单位因为手续流程烦琐而不愿意申请。另一方面，多年以来延续下来的政策文件缺乏整体梳理，项目繁多，范围不一，有的先后矛盾，用人单位和就业困难人员都感到“了解难、掌握难、使用难”。某国有客运公司现有职工7000多名，其中属于就业困难人员的有400名，对于相关的岗位补贴和社会保险补贴，均需按人头每月提出申请，大大增加了企业人力资源管理的工作量。某私营餐饮企业现有员工120多名，累计招用就业困难人员20名，为符合申请岗位补贴和社会保险补贴的条件，公司办理了银行卡领取工资的手续，增加了人员管理的成本。按照现行政策规定，用人单位首次为所招用的补贴对象申请岗位补贴和社会保险补贴，应向注册或经营所在地区县人力社保局提交用人单位法定证明材料副本复印件、社会保险登记证及复印件、《用人单位享受岗位补贴和社会保险补贴申请表》、银行出具的含补贴对象申请期内的工资明细表及记账凭证复印件等十多项材料。即使是申请市人力社保局批准的享受期内的岗位补贴和社会保险补贴时，用人单位也必须要至少提交《用人单位享受岗位补贴和社会保险补贴申请表》、银行出具的含补贴对象申请期内的工资明细表及记账凭证复印件等五项材料。