二 基层医疗卫生政策评价

（一）基层医疗卫生政策所取得的成绩

1．基层医疗卫生政策始终坚持以人民健康为中心的发展理念

为居民提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务是政府一直以来的目标，从20世纪60年代的农村合作医疗制度到新农合，到整合城乡居民基本医疗保险制度，不断提高筹资水平，不断扩大基本医疗保险覆盖面、完善大病保险和医疗救助制度，全面提高农村居民基本医疗保障水平，以实现人人病有所医的宗旨。开展分级诊疗制度，落实优质医疗资源下沉，改革开放以来，极大地改善了农村乡镇卫生院、村卫生室、城市社区卫生服务中心的硬件设施，改善了居民的就医条件。

2．基层医疗卫生政策回归公益性导向

20世纪90年代，在“建设靠政府、吃饭靠自己”的政策引导下，基层医疗卫生机构的发展逐渐以市场化为主，对药品政策、试剂耗材价格、医疗服务价格都给予上浮空间。2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》发布，中国历史上首次承诺把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供。接着取消了“以药补医”机制，全面实施基本药物制度，为了避免医改新政影响到基层医疗卫生机构的正常运行，国务院办公厅在2011年出台了《关于清理化解基层医疗卫生机构债务的意见》，为政府举办的乡镇卫生院和社区卫生服务机构化解在建设过程中形成的长期债务。在全科医生、乡村医生的培养上，政府加大人、财、物的投入，使基本医疗回归公益性。

3．基层医疗卫生政策的重点在保基本、强基层，基层医疗卫生机构的服务方向是扩大预防

原卫生部在1957年发布的《关于加强基层卫生组织领导的指示》中明确指出医疗预防、卫生防疫、妇幼卫生、卫生教育等工作的重要性和基层卫生组织在承担以上工作中要体现社会主义卫生福利性。《阿拉木图宣言》中正式提出了“初级卫生保健”的概念，结合初级卫生保健的相关内容与新中国成立以来开展的爱国卫生运动的经验，1990年原卫生部发布了《我国农村实现“2000年人人享有卫生保健”的规划目标》，提出了包括支持体系、服务体系、健康指标三大内容在内的中国初级卫生保健13项指标。

2001年，《关于农村卫生改革与发展的指导意见》要求地方各级人民政府要认真贯彻“预防为主”的方针，高度重视发展农村初级保健工作。2015年，国务院办公厅印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，明确各级各类医疗机构诊疗服务功能定位，县级医院主要提供县域内常见病、多发病诊疗，基层医疗卫生机构为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。

4．基层医疗卫生机构服务能力不断增强

各地基层医疗卫生机构标准化建设成效明显，普遍开展以全科医生为重点的基层医疗卫生人才队伍建设。基层医疗卫生机构服务模式从坐堂行医逐渐转变为上门服务、签约服务和家庭医生式服务。大力推进基层医疗卫生信息系统建设，有效提高信息化管理水平。

5．基层医疗卫生人才政策措施不断加强并取得实效

国家高度重视以全科医生为重点的基层卫生健康人才队伍建设。陆续出台了《关于建立全科医生制度的指导意见》《关于进一步完善乡村医生养老政策 提高乡村医生待遇的通知》《关于做好农村订单定向免费培养医学生就业安置和履约管理工作的通知》，基层人才政策扶持力度不断加大，真正培养一批能留下来的基层卫生人才，着力解决基层医疗卫生服务的瓶颈问题。各地探索“县管乡用”“乡管村用”等人才使用机制，从提高工资待遇到改善养老保障，解决基层卫生人才的后顾之忧。

6．建立基本药物供应保障体系

新中国成立以来，我国药品供应从统购统销到放宽管控，到带量采购，每一次转型都跟国家大的经济社会发展背景密切相关。2009年之后，我国建立了基本药物制度，对于保障群众基本用药、减轻患者用药负担发挥了重要作用。

7．加快立法建设，完善基层医疗卫生工作法律保障体制

基层医疗卫生机构建设、人力资源队伍、基层医疗卫生投入等在《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》中进一步得到保障，进一步强化“保基本”“强基层”。

（二）现有政策需要进一步完善的地方

1．基层卫生政策虽然在不断强调增加卫生投入，但是中央、地方具体的投入机制还需要进一步明朗，措施需要进一步落地。提升农村医疗卫生服务人员的薪酬待遇水平需要切实加大投入。

2．实施分级诊疗制度的前提是基层具备良好的医疗服务水平。现有的医疗服务水平还不能完全获得老百姓的认同，医疗服务水平亟待提高，而医疗服务水平的关键是基层医疗卫生人员的业务能力。因此基层医疗服务水平的核心应该是基层卫生人力的培养，尤其是让老百姓认同的卫生人才的培养。

3．县域医共体建设还处于起步阶段，涉及深层次的利益调整，相关政策措施需要在实践中不断探索和完善。一些地方在医共体建设中出现一些苗头性的问题，例如重形式、轻内容，重数量、轻质量，重医疗、轻公卫以及外部支持政策不完善、不到位等。

4．基本药物制度需要进一步加强顶层设计，完善相关政策。现有的基本药物政策存在的主要问题是不完全适应临床基本用药需求、缺乏适应激励机制、仿制品与原研品种质量疗效存在差距、保障供应机制不健全等。需要加强与其他政策的衔接，例如，基层与二级以上医疗机构用药衔接、基本药物与医保支付报销政策的衔接等，并加强易短缺药品的风险监测，从而最大限度地保障患者用药，减少患者药费支出，增强群众获得感。同时，要保障基本药物药效和提高基本药物实际保障水平，让老百姓愿意使用基本药物。

（熊昌娥）