一 我国基层医疗卫生工作相关政策

（一）基层医疗卫生服务能力相关政策

基层医疗服务能力不足是国家长期面临的问题，在提高基层医疗服务能力上，国家积极增加基层公共服务的供给侧改革，主要从基层卫生服务网络、卫生人力资源、适宜医疗技术支持方面出台了相关政策。

在新中国成立初期，为了增强农村卫生工作服务能力，构建了农村三级医疗保健网络，进行了大规模的支援农村的巡诊，并且为农村培养赤脚医生，及时缓解了农村卫生服务能力不足的问题。中国农村三级医疗网络、合作医疗、赤脚医生成为农村医疗卫生工作的三大法宝，得到了全世界的高度认可，提供了用较少的资源解决较多人口卫生问题的中国方案。

1951年原卫生部颁行的《农村卫生基层组织工作具体实施办法（草案）》，具体指明了新中国成立初期的基本医疗卫生服务内容：以预防为主，注重改善环境卫生，致力于解决安全饮水、粪便处理问题，为妇女儿童提供基本保健服务，开展人群健康教育，实行广泛的社会动员，鼓励公私机构合作，收集和利用卫生信息，开展初级卫生人员训练等项改革内容。

改革开放之后，进一步巩固、完善和提高现有的农村卫生机构，1985年，国务院批转卫生部起草的《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，对农村村一级卫生机构的设置、继续搞好农村医疗卫生工作的改革提出了明确的意见，允许实行多种形式办医，村卫生机构可以由集体经济组织办，也可以承包给乡村医生和卫生员集体办；可以扶持乡村医生或卫生员自己办，也可以由卫生院下村设点；可以办卫生所、联合诊所，也可以个人开业。要把县和乡镇的医疗卫生机构办好，支持集体、个体办医疗卫生事业，方便群众就医；在富裕地区，提倡地方和群众集资开办医院。

1997年，中共中央、国务院出台《关于卫生改革与发展的决定》（中发〔1997〕3号），提出改革城市卫生服务体系，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络。基层卫生机构要以社区、家庭为服务对象，开展疾病预防、常见病与多发病的诊治、医疗与伤残康复、健康教育、计划生育技术服务和妇女儿童与老年人、残疾人保健等工作。加强农村卫生工作，实现初级卫生保健规划目标。加强农村卫生组织建设，完善县、乡、村三级卫生服务网。建立城市卫生机构对口支援农村的制度，采取人员培训、技术指导、巡回医疗、设备支持等方式，帮助农村卫生机构提高服务能力。

大力发展城市社区卫生服务，在社区卫生服务机构设置方面，先后出台了《城市社区卫生服务机构管理办法（试行）》（卫妇社发〔2006〕239号）、《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》（中央编办发〔2006〕96号），为了提高社区卫生服务机构的医疗服务能力，卫生部发布了《关于印发公立医院支援社区卫生服务工作意见的通知》（卫医发〔2006〕244号）。

2009年4月6日，国务院正式公布《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009—2011年深化医药卫生体制改革实施方案》，新一轮医改方案正式出台。提出了建立四大体系，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能；大力发展农村医疗卫生服务体系。进一步健全以县级医院为龙头、以乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，政府重点办好县级医院，并在每个乡镇办好一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，使每个行政村都有一所村卫生室，大力改善农村医疗卫生条件，提高服务质量。完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。加快建设以社区能够服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，完善服务功能，以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制等公共卫生服务、一般常见病及多发病的初级诊疗服务、慢性病管理和康复服务。建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制，建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度，帮助社区卫生服务机构、县级医院提高医疗水平和服务能力。

加快农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设，发挥县级医院的龙头作用，用3年时间建成比较完善的基层医疗卫生服务体系。利用网络信息技术促进城市医院与社区卫生服务机构的合作。积极发展面向农村及边远地区的远程医疗。

2015年，国务院办公厅印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，要求以强基层为重点完善分级诊疗服务体系。为了进一步规范社区卫生服务机构管理、提升服务质量、满足群众健康服务需求、改善就诊服务体验，发布了《关于进一步规范社区卫生服务管理和提升服务质量的指导意见》（国卫基层发〔2015〕93号）。以提升社区卫生服务能力、提升居民感受度和服务质量为重点，提出了4个方面、17条具体措施。

国务院办公厅印发了《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）。明确要在县域组建医疗共同体，逐步实现区域内医疗资源共享，进一步提升基层服务能力，推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。为了进一步完善县域医疗卫生服务体系，提高县域医疗卫生资源配置和使用效率，加快提升基层医疗卫生服务能力，2019年，国家卫生健康委员会会同国家中医药管理局研究制定了《关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知》（国卫基层函〔2019〕121号）和《关于开展紧密型县域医疗卫生共同体建设试点的指导方案》，促进资源下沉，提升县域内基层医疗卫生服务能力。

2019年3月19日，国家卫生健康委办公室发布《国家卫生健康委办公厅关于印发乡镇卫生院服务能力评价指南（2019年版）和社区卫生服务中心服务能力评价指南（2019年版）的通知》，对于基层医疗卫生机构的评价作出了明确的要求，从而促进基层医疗卫生服务能力的提升。

（二）基层医疗卫生人力相关政策

新中国成立以来，我国乡村医务人员队伍经历了“民间郎中”“赤脚医生”“乡村医生”三个阶段。城市社区卫生服务在我国起步比较晚，全科医生的培养和使用还处于逐步探索阶段。

新中国成立初期，为了改善农村贫乏的卫生人力现状，在毛泽东主席著名的“6·26”讲话之后，城市卫生人员采用巡诊的方式支持农村卫生工作，并且创造性地建立了半农半医的“赤脚医生”制度，这些赤脚医生自小生长在农村，是农民的一分子，他们为农民服务，无怨无悔。虽然赤脚医生的医学知识和技术较欠缺，但是农民的健康毕竟有了一种初等的、宝贵的保障。在当时国家百废待兴、经济十分落后的情况下，在如此大范围内短期培训出如此数目浩大的医疗卫生队伍，以如此低的费用覆盖了数量如此巨大的人口，在世界历史上可谓空前绝后。随着农村集体合作医疗的解体，1985年1月25日，《人民日报》发表《不再使用“赤脚医生”名称，巩固发展乡村医生队伍》一文，到此，“赤脚医生”这个词退出了历史舞台，取而代之的是培训考核合格并注册的乡村医生。但是，1978年在阿拉木图召开的国际初级卫生保健大会上，赤脚医生作为中国农村医疗卫生的三大法宝之一得到了世界卫生组织的认可。

改革开放后，农村基层卫生人力还是长期处于比较薄弱的状态，1985年，国务院批转卫生部起草的《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》指出，卫生工作是技术工作，未经专业训练的人员，不得安排到卫生部门担任技术工作。对现有的不懂业务技术的人员，有培养前途的要进行专业训练，对其他人员可组织他们开展各项为本单位和社会服务的工作，实行独立核算，自负盈亏。鼓励在职医务人员应聘到附近农村、街道卫生院、门诊部、卫生学校兼职、任教、当技术顾问；允许医生、护士、助产士等在完成定额工作量的前提下，利用业余时间看病、接生、护理病人或从事其他医疗卫生服务工作。

1997年，中共中央、国务院出台《关于卫生改革与发展的决定》（中发〔1997〕3号），提出巩固与提高农村基层卫生队伍。合理解决农村卫生人员待遇问题，村集体卫生组织的乡村医生收入不低于当地村干部的收入水平。医药卫生院校要做好定向招生和在职培训工作，为农村培养留得住、用得上的卫生技术人员。制定优惠政策，鼓励大专以上毕业生到县、乡卫生机构工作。城市卫生技术人员对口支援农村，在晋升主治医师和副主任医师之前，必须分别到县或乡卫生机构工作半年至1年。

2001年，《关于农村卫生改革与发展的指导意见》（国办发〔2001〕39号）明确提出要提高卫生技术人员素质，各地区要加强对卫生技术人员全科医学知识与技能的培训，乡镇卫生院医生在3—5年达不到执业助理医师资格的要转岗分流。要严格控制乡镇卫生院内非卫生技术人员的比例，对卫生技术岗位上的非卫生技术人员要有计划地清退。要加强对现有乡村医生的学历教育，新进入村卫生室的人员应具备执业助理医师资格。同时，要改善农村卫生人员的生活、工作环境，实行鼓励卫生人员到农村基层服务的政策和措施，引导城镇医务人员到农村服务。为了提高乡村医生的职业道德和业务素质，加强乡村医生从业管理，保护乡村医生的合法权益，保障村民获得初级卫生保健服务，2004年，出台了《乡村医生从业管理条例》，在乡村医生执业注册、执业规则、培训与考核、法律责任等方面作出了明确的规定。

2009年，新医改强调，建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。城市医院通过技术支持、人员培训等方式，带动社区卫生服务持续发展。同时，采取增强服务能力、降低收费标准、提高报销比例等综合措施，引导一般诊疗下沉到基层，逐步实现基层首诊、分级医疗和双向转诊。加强基层医疗卫生人才队伍建设，特别是全科医生的培养培训，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量。对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面给予适当倾斜。完善全科医师任职资格制度，健全农村和城市社区卫生人员在岗培训制度，鼓励参加学历教育，促进乡村医生执业规范化，尽快实现基层医疗卫生机构都有合格的全科医生。加大医学教育投入，大力发展面向农村、社区的高等医学本专科教育，采取定向免费培养等多种方式，为贫困地区农村培养实用的医疗卫生人才，造就大批扎根农村、服务农民的合格医生。

2014年，五部委联合印发《村卫生室管理办法（试行）》 （基层发〔2014〕33号），对村卫生室的功能任务、机构设置与审批、人员配备与管理、业务管理、财务管理、保障措施等方面进行了明确的规定。2015年，国务院办公厅印发了《关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（国办发〔2015〕13号），在乡村医生的功能任务、管理、优化学历结构、提高岗位吸引力、转变服务模式、保障合理收入、建立乡村医生养老和退出政策、改善乡村医生工作条件和执业环境9个方面提出了总体要求，从我国国情和基本医疗卫生制度长远建设出发，进一步保障乡村医生待遇，加强乡村医生队伍建设。实施农村订单定向医学生免费培养，落实面向村卫生室的3年制中、高职免费医学生培养。免费医学生主要招收农村生源。建立乡村全科执业助理医师制度。在现行的执业助理医师资格考试中增设乡村全科执业助理医师资格考试，对考试合格的发放乡村全科执业助理医师资格证书，限定在乡镇卫生院和村卫生室执业。坚持通过购买服务确保乡村医生合理收入的原则。

在社区卫生人才培养方面，2011年，国务院印发《关于建立全科医生制度的指导意见》，围绕全科医生的培养模式、执业方式、使用激励等做出和实施了一系列顶层设计。

2018年1月，国务院办公厅印发《关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见》，提出全科医生培养的工作目标，明确从三个方面改革完善全科医生培养与使用激励机制，一是建立健全适应行业特点的全科医生培养制度，二是全面提高全科医生职业吸引力，三是加强贫困地区全科医生队伍建设。原国家卫计委发布《关于学习贯彻习近平总书记重要指示精神，进一步加强医务人员队伍建设的通知》（国卫医发〔2018〕34号）以加强医务人员待遇保障。要创造性地落实习近平总书记关于“两个允许”的重要指示，即允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。

2019年3月，国家卫生健康委办公厅发布《关于进一步加强贫困地区卫生健康人才队伍建设的通知》（国卫办人函〔2019〕329号）。聚焦贫困地区脱贫攻坚和卫生健康服务薄弱环节，深化人才发展体制机制改革，着力聚集爱国奉献的卫生健康优秀人才，为打赢脱贫攻坚战提供坚强有力的人才支撑。全面落实现有人才培养开发、流动配置、使用评价、激励保障的政策措施，鼓励引导人才向贫困地区流动，对长期在贫困地区工作的卫生健康人才，通过完善职称晋升、教育培训、薪酬待遇政策，鼓励人才“留得下”“干得好”；对没有执业医师的乡镇卫生院，要多措并举，力争实现到2020年贫困地区每个乡镇卫生院有1名全科医生的目标，让基层始终有人民健康的守护人。

（三）基层医疗卫生投入相关政策

中国农村中农民的健康保障问题是一个跨世纪的难题。但是在20世纪中期，由于中国共产党领导农民对农村社会进行了巨大的改造，世世代代在艰难困苦中奋斗的中国农民，寻找出了一个解决自身健康保障难题的方法，创建出了合作医疗制度。1968年毛泽东批示了湖北省长阳县乐园公社举办合作医疗的经验，并称赞“合作医疗好”后，中国的合作医疗开始全国推广。20世纪80年代以来，在世界银行的推动下，少成分对合作医疗实践性的调查研究中，对赤脚医生和传统合作医疗制度给予了充分肯定，将其誉为“以最小投入获得了最大健康收益”的“中国模式”。

合作医疗制度依靠当时的公社集体经济，由农民自发形成合作医疗社，但是随着公社集体经济的解体，合作医疗也不复存在，直到2003年，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，要求从2003年开始新农合试点。到2006年，使全国试点县（市、区）数量占到全国总数的40%左右；2007年达到60%左右；2010年实现基本覆盖全体农村居民的目标。2016年，国务院公布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。实现了城乡居民公平享有基本医疗保险权益的重大举措。

在城市基本医疗保障中，1951年2月，针对企业职工的《中华人民共和国劳动保险条例》发布。1952年6月，周恩来总理签发《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，标志着我国城镇职工医疗保障体系的建立。主要由国家财政按照人头拨付给各级卫生行政部门，实行专款专用、统筹使用原则，该制度在计划经济体制下对保障职工身体健康、促进经济发展、维护社会稳定发挥了重要作用。1998年12月，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求在全国建立覆盖全体城镇职工、社会统筹与个人账户相结合的基本医疗保险制度。我国职工医疗保险制度改革进入了新的历史阶段。

2009年开展新一轮医改，转变基层医疗卫生机构运行机制和服务模式，完善补偿机制。完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制。政府负责其开办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构在内，各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。

2016年，国家卫生计生委、财政部发布《全国新型农村合作医疗异地就医联网结报实施方案》（国卫基层发〔2016〕23号），进一步方便了群众异地就医，使医保异地结算成为现实。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，将健全农村医疗卫生服务体系作为推动实现城乡基本公共服务普惠共享的重要工作内容，要求通过建立和完善相关政策制度，着重解决好乡村医疗卫生人才队伍建设问题，提高基层医务人员岗位吸引力，改善以乡镇卫生院和村卫生室为组成基础的农村基层医疗卫生机构的条件。

（四）基层医疗卫生工作相关法规

2019年12月28日，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国基本医疗卫生和健康促进法》，这是新中国成立以来，我国卫生健康领域内的第一部基础性、综合性的法律，对基本医疗卫生服务进行了具体规范，明确医疗卫生资源投入以基层为重点，通过分级诊疗和家庭医生签约服务来推动医疗卫生服务下沉，全面加强基层医疗卫生人才队伍建设，加强基层和边远贫困地区医疗卫生事业的财政投入制度和保障制度。