第二节 利益分配与反腐语境下利益集团的产生

1651年，托马斯·霍布斯在分析了他所认为的“自然状态”后写道：

在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便处在所谓的战争状态之下。这种战争是每一个人对每个人的战争……时间的记载、文艺、文学、社会等等都将不存在。最糟糕的是人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿。[15]

因此，霍布斯在《利维坦》一书中专注于研究什么样的政府能够最好地为公共事业谋利。四百年之后的今天，即使人类社会已经在改善自身生活和生存环境方面实现了很大进步，且这些进步又与政府形式的不断完善联系在一起，但霍布斯所指出的问题仍未能得到根本解决。当然，在现今拥挤的社会，大多数人并非孤独的，而人类在营养、救济、医疗等各方面已经取得的成就能够保证人类寿命远高于霍布斯本人所处的时代。然而，并不是每一个人都同等享受这些进步，对世界上的许多人而言生活状况并未获得根本改善：贫穷对相当大一部分人来说仍然是生活中所需要面对和克服的巨大阻碍，至于“卑污、残忍”，在叙利亚战争、也门内乱、朝鲜核问题等问题层出不穷的当下，也是地球上大量人口和地区所正在遭受的悲惨状态。

以政治领导者维系自身权力地位的视角来看，导致这些发展成果并未被所有民众所共享的一个重要原因在于私人利益、集团利益与公共利益的冲突及其所带来的利益紧张和利益分配不均。霍布斯认为，根除所谓“一切人与一切人战争”状态的唯一办法是建立具有绝对权威的“利维坦”国家，他判断绝对君主制是国家主权的理想状态，因为“在君主国家中，私人利益和公共利益是同一回事”。[16]然而，启蒙时代至今的政治发展已经证明，霍布斯的观点太过理想化，依靠少数核心支持者的君主制非但难以实现私人利益和公众利益的整合，反倒是会加剧少数人利益和公共利益之间的矛盾与冲突。

一 公共物品和私人物品

忽略具体政策的差别，当权者实际上只有不多的一些手段能够用来巩固自身执政基础，确保自身的权力地位：他们可以选择在公共政策中满足他们的支持者和其他民众的需求，或者他们可以通过分配私人物品的方式拉拢核心支持者。

就经济学意义而言，公共物品（Public Goods）是指公共使用或消费的物品，可以供所有社会成员共同享用。严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性：所谓非竞争性，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人，消费该产品及从中获得效用的同时，即在给定的生产水平下，为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零；所谓非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。私人物品（Private Goods）的概念则与公共物品正好相反，享受私人物品需要个人或群体拥有某种特定条件，且消费该物品所获得的效用具有边际成本。[17]简言之，公共物品和私人物品的核心差别在于前者无排他性且无竞争性，而后者具有排他性和竞争性。

在政治行为中，为不同的支持者集团提供公共物品和私人物品的方式交织存在。在对外政策中，公共物品包括提升和巩固本国的宗教和文化信念，提升国家安全；在国内政治领域，提供公共物品的政策包括完善法律法规、提升政府的透明度和信用度、提供公平的公共服务和平等的经济环境、普及全民教育、治理污染、改善环境及其他类似政策。私人物品同样在对外和对内政策中广泛存在。例如，当权者可以限定政党分赃和寻租的范围，将其限定在仅现政权的某些核心支持者才能够享有的范围内，其他如有偏向的税收政策、使特殊利益合法化的政策或那些能够为某一群体谋取私利提供方便的贸易或关税政策等都是私人物品供给的表现。事实上，明目张胆地分配私人物品在历史上屡见不鲜，如英格兰在历史上所采取的帝国主义扩张政策，虽然作为整个国家的沉重负担造成了贫富悬殊、国际冲突加剧等严重问题，却使一小部分群体得以借助这一政策谋取巨额私利。总的来看，通过公共物品和私人物品为政权支持者提供好处的手段在历史上始终存在，只不过在当下，私人物品提供的手段更加隐蔽也更为专业，可能打着税收优惠、保护性关税等“合法”幌子出现，为一国政权的核心支持者提供某种特权或特殊利益。

公共物品的非排他性和非竞争性决定了居住在一国内的所有民众都能够享受公共物品所带来的利益，无论他们是否支持现政权。为了巩固执政地位，为普通民众提供充足的公共物品非常重要，公共物品匮乏或充裕可能使原本的支持者或潜在支持者转为现政权的挑战者，或是使现政权的反对者接受公共物品的好处而成为支持者。1992年，老布什在总统选举中输给克林顿的一个重要原因是老布什1988年的选举联盟中有很大一部分人不赞同他上调税率的政策和国际自由贸易政策取向。[18]另外，长期主导新加坡政治格局的李光耀及人民行动党，由于在经济腾飞中合理调控利益分配，在经济发展、廉租房建设、环境保护和反腐等各方面为民谋利，即使是政治自由相对欠缺的威权政体在新加坡也得以长久维持，这正好印证了那句名言：只要有利于民众的幸福，那就是善政，无所谓民主政体还是帝制政体。[19]当然，在大多数学者看来，富裕廉洁的新加坡是威权政府为民众提供充分公共物品的特例，民主国家的政治领袖相比独裁者有更高的概率选择以公共物品巩固自身的执政基础。私人物品与公共物品的关键区别是私人物品被限定在一定的群体范围之内，这也可能导致它被限定在现政权的支持者之内。实际上，要非常清晰地区分公共物品与私人物品非常困难，因为这二者通常相互交织、相互混杂。例如，环保政策无疑具有很强的公共属性，因为水资源和空气是所有人的必需品，但是环保政策也可能具有私人属性。一些公司和企业可能因为环保政策承受更大的负担，而另一些企业或社会组织可能在这些政策中获取收益。这一差别使环保政策可能被用来作为一种政治工具或政治手段去惩罚那些反对现政权的组织，同时作为一种激励回报现政权的支持者。与此类似，许多公共政策确实与私人赞助或盗窃国家财产存在明确区别，但在实际操作过程中它们也会在某程度上具备较强的私人物品属性。

总言之，被分配利益或物品的性质沿着一条直线从纯粹私人属性向纯粹的公共属性发展。例如完善的法律机制和国家安全通常更接近于纯粹的公共物品，但部分法律工作者可能从现有机制中获取更多的私人的利益。另外，窃取国家财富，将公共资产转到秘密的私人账户必定是纯粹的牟取私人利益的行为，而大部分腐败行为获得的通常也近乎纯粹的私人利益。尽管塞缪尔·亨廷顿认为有限代表和腐败也有可能成为经济发展的润滑剂，[20]但由于一定时空范围内社会资源总量的有限性和利益分配的矛盾与紧张关系，那些通过私人物品受益的群体所获得的利益往往是其他在现政权中话语缺失的弱势群体的利益。弱势群体，正如1792年法国的农民和工人阶级所展示的那样，一旦感觉自身利益持续遭到侵蚀且无法在既有制度体系中消弭根深蒂固的不平等，就可能组织起足够的资源掀起革命的浪潮。

在本书的分析框架中，对公共物品和私人物品的分配能够被区别界定，判断标准是这些利益究竟为普罗大众所享有还是只为小部分人享有。事实上，就利益集团腐败的生成机理而言，当权者为支持者提供私人物品基本可以与腐败等同视之。通过研究公共物品和私人物品所组成的利益分配格局，当权者巩固自身执政基础和利益集团获取既得利益的手段和方式能够更清晰地呈现出来。

二 利益分配：公共物品还是私人物品？

《圣经》上说“贪财是万恶之根”,[21]这很可能没错，但在大多数情况下，政治行为当中“善政”的部分也都是以政治、经济利益为基础的。问题的关键不在于利益本身，而在于以怎样的方式获取利益、用怎样的方式分配利益。因此，掌握公共权力的领导者如何使用他们所能够利用的资源在很大程度上决定了利益分配的基本格局：他们也许会采取提供公共物品、提升公共福利的政策，拿出资源维护普罗大众的利益，比如旨在保护所有公民的个人福利及财产方面的财政支出；与此相反，各级领导者所掌握的资源也能以损害公共利益为代价，通过提供私人物品的方式收买一小部分核心党羽的忠诚。毋庸置疑，金钱、特权和其他利益能够被用来催生腐败、进行内幕交易和实施更不堪的政策，甚至这些私人物品本身就是腐败的一部分。相比公职人员的道德动机，选择提升社会福利还是养肥一小批特权人士，当权者或领导集团更可能受到政府自利性与个人自私性的影响，高尚可敬的动机看似很重要，但它们在很多时候会被维持权力、巩固执政根基和保持支持者忠诚的现实需要所压倒。

就这个意义而言，政治运行的核心问题在于领导者用怎样的方式分配资源，他们把钱和资源花在惠及每个人的公共物品上了吗？还是花在只惠及少数人的私人物品上？对各级领导者来说，巩固政权的关键取决于他或他们维持权力根基需要保持多少人的忠诚，亦即不可或缺的核心支持者集团的规模大小。

由于核心支持者对于领导者巩固其执政地位的重要性远超利益攸关者和一般支持者，因而核心支持者的规模会从两个层面影响当权者的利益分配政策：首先，由于核心支持者是否会转变为现政权的挑战者很大程度上取决于其他支持者集团中的个人能否上升为核心支持者集团成员及其难度如何，因而在一个小规模核心支持者和大规模利益攸关者的政治系统中，核心支持者往往对现政权非常忠诚，因为支持新的挑战者取代现政权的风险和成本非常高昂。反之，较大规模核心支持者和较大规模一般支持者集团的政治系统中的现政权核心支持者一般只拥有少量特权，与现政权的关系并不特别紧密，违抗现政权、支持现政权挑战者的成本和风险相对较小。因而对领导者而言，大规模的核心支持者很可能意味着这个人群的忠诚度较低。

随着核心支持者规模的增大，需要提供更多的公共物品而非私人物品，反之，在一个核心支持者规模很小的政治系统中，充足的私人物品远比公共物品重要。从边际成本和边际收益的视角出发（如图2-2），当核心支持者集团规模较大时，大部分资源会以公共物品的形式提供给支持者，同时从利益攸关者晋升为核心支持者的成本也较小，在这种情况下，每一单位资源所换取的支持者的忠诚度也较少。当核心支持者数量稀缺时，更多的资源会以私人物品的方式提供给核心支持者以换取他们对现政权的忠诚，因而核心支持者和其他民众所获取的收益悬殊。在这种情况下，当权者失去任何一名核心支持者的损失非常巨大，由于和核心支持者规模较大时相比，每一单位资源能够换取较高的忠诚度，因而当权者很有可能省去为支持者提供的公共资源而为自身谋取私利。

在一个民主国家或任何一个核心支持者规模庞大的权力结构体系内，通过私人回报的方式来收买每一名成员忠诚的代价无疑非常大，领导者所给予支持者的福利可能被极大摊薄。所以，依赖大规模核心支持者或者说较为民主的政府更可能趋向于着重把钱花在能增进普遍福利的有效公共政策上。与此形成鲜明对比的是，独裁者、君主、军政府领导人只依赖一小群不可或缺者，因而他们能够通过慷公家之慨、以私人回报的方式收买这一小部分支持者的忠诚，从理性经济人角度来看，这种统治方式无疑更有成效，尽管这也意味着要牺牲广大纳税人或千百万普通民众的利益。政治发展史已经证明，由一小群政治、经济权贵所执掌的政权将助长以腐败和私人物品分配为导向的体制，虽然就短期而言这样的政权可能更为稳定（因为核心支持者的政治忠诚度很高），但长期来看，利益分配不均、社会利益冲突和利益紧张关系在这样的政治系统中可能被放大以至于不可调和。

西方学界习惯于将诸如意识形态或左右阵营这样的概念作为政治研究的基础，关于左派和右派的标准表述可以被大致归纳为：左派以自由主义者为代表，关心穷人，认为政府政策应向弱势群体倾斜，因而他们经常受到富人和权贵阶层的阻挠。与之形成对比的是，右派以保守主义者为代表，关心富裕阶层的利益，为了保护富人使他们少缴税和免受自由主义开支政策的侵害而斗争。在西方国家的大选中，穷人和弱势群体一般偏向左派，而富裕和有权势的人往往支持右派。[22]但就利益分配的不同方式而言，所谓自由主义者和保守主义者只不过选择了不同的方式以建立能帮助他们赢得权位的利益基础。例如美国总统大选所谓的“驴象之争”，民主党候选人一般代表左派利益，倾向于提供针对富人的税收政策以提高穷人的福利，并寻求给予中产阶级摇摆选民大量好处；而美国共和党代表保守阵营，倾向于减少对富人征税，削减穷人的福利并提倡重返工作岗位计划。当然，无论民主党还是共和党都寻求给中产阶级选民提供大量利益，因为他们人数众多且左右摇摆。两党总统候选人——无论是小布什、奥巴马、罗姆尼、希拉里还是特朗普——在激烈的电视辩论中所提出的税收政策和消费政策以及其他分肥项目，很大程度上正是把公共物品或私人物品分发给相关党派的核心支持者以换取他们的忠诚和支持。[23]在美国之外，情况也大致如此，根据各国支持者集团规模的差异或领导人在不同地区依赖的核心支持者规模的差异，各级领导者会相应调整公共物品和私人物品的内容和供给数量。

总而言之，无论是民主国家还是独裁国家，由于当权者和政府需要考虑三类支持者集团，特别是居于关键地位的核心支持者的偏好，因而，无论当权者是迫不得已还是心甘情愿，利用具有强烈排他性的私人物品拉拢核心支持者都可能成为他或他们巩固执政地位的重要选项。另外，这种私人物品的排他性分配又会直接导致特殊利益和特权的形成，进而不断强化这些既得利益者或利益集团谋取更多私人物品的集团私欲。在这种情况下，腐败不仅仅是利益集团肆意妄为的结果，甚至其本身也成为私人物品分配的方式之一。

三 反腐败语境下利益集团的分类

从各级领导者维系权力所能采取的不同利益分配方式来看，给核心支持者的回报的确能够以非排他、非竞争的公共物品的形式出现，特别是当不可或缺者集团的规模很大的时候。然而，当核心支持者集团规模很小或被严格限定在某些条件下时，当权者很可能采用更为高效的手段获得支持者的忠诚，也就是以私人好处的形式来分配他掌握的资源，回报核心支持者集团，因为给少数人提供私人物品和特权的成本总体而言比给多数人提供公共物品的成本更为低廉，即少数人所得到的好处非常丰厚。如果核心支持者不仅人数很少，而且是从一个非常大的一般支持者集团和利益攸关者集团中精选出来的，当权者就有更大的动机为他们提供充裕的私人物品，而利益攸关者集团中的每个人都会渴望成为核心支持者集团的一员从而获得各式各样的私人利益和特权。在这种情况下，核心支持者背叛当权者的成本会非常高，而支持现政权的收益又会十分丰厚。实际上，把核心支持者与普通民众区别开来的正是私人利益，而这些私人利益和特权，也成为反腐败语境下利益集团形成的重要基础。

根据当权者提供私人物品所依据的不同原则和标准，可以将与腐败相关联的利益集团大致划分为以下几种类型。

（一）阶层型利益集团

阶层既可以理解为以是否控制生产性经济资源划分的不同社会集团，即传统意义上的阶级，比如农民阶级和地主阶级、工人阶级和资产阶级；又可以理解为因收入、职业、经济地位差异而形成的不同社会阶层，比如手工劳动者、非手工劳动者、专业人士、管理阶层等。无论是阶级还是阶层，其划分的依据与一个社会成员在社会经济结构中所处的位置高低密切相关，而那些在既存社会经济政治结构中占据优势地位的人群则会成为阶层型利益集团的主体。简而言之，阶层型利益集团就是在利益分配中处于优势社会经济地位的集团由于维护既得利益的偏好差异而在彼此之间、与弱势群体之间形成的界限甚至这一界限固化的现象。

阶层型利益集团由来已久，古希腊思想家亚里士多德认为，对政体的最大威胁是贫富阶级之间的剧烈冲突。富人极力维持自身的优势地位，而穷人则会想方设法剥夺富人的财富，这种阶级冲突是政体更迭的直接原因。[24]而马克思则把阶级政治提升到政治生活的核心位置，在他看来，“至今一切社会的历史都是阶级斗争的历史”，阶级斗争是人类进步的动力。在工业社会，阶级斗争主要发生在维护自身既得利益的资产阶级和试图推翻压迫的无产阶级之间，这种斗争是不可妥协的，无产阶级最终只有通过暴力革命的方式才能获得自身的解放。[25]到20世纪中叶，阶级分裂成为欧美发达工业民主国家的主要政治分裂之一，著名政治学家李普塞特就将民主政治称为“民主的阶级斗争”（democratic class struggle）。在这些发达国家，低收入集团主要投票支持左派政党，而高收入集团主要投票支持右派政党。可以说，无论在何种政体下，阶级分裂和阶级冲突都是基本的政治现象。[26]

（二）政治权贵型利益集团

政治权贵型利益集团主要出现在政府内部，由掌握公共权力的中央政府或地方政府的各级领导者、强力政府部门及其官员、由政府直接掌控的企业及其高管组成，也包括政府以外与公共权力关系密切的其他集团和其他能够对政府决策施加重要影响的各类企业和社会组织。政治权贵型利益集团的产生根源大致可以被划分为两类：其一，政治领导者作为国家的各级权力主体，在实际的政治运行实践中日益熟稔如何操纵政治进程以满足一己私利，达到私人或集团目的，或者懂得在操纵政治进程时怎样找到看似合理的理由。由此，他们在制定和执行经济、社会、政治发展等各项公共政策的过程中使自身获得了特殊的、非正常的利益，并力图在接下来的政治运行过程中维护自身的既得利益。其二，为了保障权力地位，各级政府领导者需要给予其核心支持者特权或其他私利以确保他们的政治忠诚，这些核心支持者们也可能为当权者提供各种各样的私人回报以换取更多的特权或其他利益，这也正是权力寻租和行贿受贿的逻辑，最为典型的表现就是家族政治、朋党政治、官商勾结、权钱交易和各类裙带关系。

由于权力结构和政治制度的多样性，在不同的国家，政治权贵型利益集团的主体千差万别。因此，划分政治权贵型利益集团的标准至少应该涉及与政府的密切程度、与公共权力的结合程度、从政府的实际政策中占有资源的程度、政治排他性、规模与影响力等因素。根据这些影响因素，可以推出判断政治权贵型利益集团的标准：首先，他们主导了政治运行和相关改革的实际进程并攫取了进程中的大部分收益，并将在合理合法的框架下继续获得更多收益；其次，致力于扩大核心支持者规模的政治、经济或社会改革会损害这些集团的利益，因此他们对限制其权力的改革持消极态度；再次，与其他类型的利益集团不同，政治权贵型利益集团具备足够的实力和政治影响力阻挠不利于他们的改革的推进，或消弭改革对他们的负面效应，将改革所造成的不利条件和可能形成的危险转嫁出去。

（三）宗教型利益集团

宗教型利益集团的生成原因是宗教信仰和派别的不同及由此导致的利益分配差异。宗教型利益集团通常产生于信教者与不信教者（有神论、无神论）之间、信不同宗教者（如伊斯兰教、基督教）之间以及同一宗教内部信仰不同教派者（如什叶派、逊尼派）之间。李普塞特和罗坎把宗教分裂视为西方工业民主国家的主要社会分裂之一，其重要性与阶级分裂几乎相当。[27]法国大革命之后的一个世纪，欧洲的许多国家因为宗教问题陷入严重分裂，首先是罗马天主教利益集团与欧陆各派新教徒之间的对立；接着，一些国家的新教教派，例如，英国国教推翻了天主教利益集团并取而代之，成为新的宗教型利益集团后，又开始压迫其他新教教派，如英国国教利益集团对清教徒的压迫。无论如何，在19世纪晚期欧洲新兴国家民主政治的发展历程中，宗教问题成为普通民众和政治精英产生政治冲突的重要诱因。而在当前，宗教型利益集团在伊斯兰世界的什叶派与逊尼派之争中也发挥了重要作用，诸如伊朗的什叶派法基赫政教合一政体、沙特阿拉伯的逊尼派瓦哈比君主政体更是直接造就了这些国家的宗教型利益集团。

（四）族群型利益集团

族群型利益集团产生的直接原因是族群分裂，亦即因为利益分配不均而在不同族群集团之间产生了政治分裂。族群通常是指基于血缘或世系相互认同的群体，这一群体往往还有共同的语言、文化、宗教、习俗和身体特征等。在李普塞特和罗坎的分析框架中，族群分裂属于地理—文化维度的分裂，是民族国家兴起的过程中，中心和边缘之间政治紧张关系的产物。[28]在现代国家，族群政治已经成为关乎政治合法性的关键问题，也是政治竞争和权力角逐的重要维度。在麦格和其他一些社会学家看来，族群关系的互动模式存在三种主要类型：同化社会、统合多元主义社会和不平等多元主义社会。[29]其中，不平等多元主义社会追求少数族群对少数族群、主导族群对从属族群的政治经济支配，两者之间通常存在严重的不平等，容易导致剧烈的族群冲突，例如种族隔离时期的南非、导致种族大屠杀惨剧的卢旺达和凯末尔治下的土耳其。在这种模式下，“不同族群成员是被区别对待的，他们不能平等地获得有价值的社会资源，比如财富、声望和权力”。[30]这意味着不同族群之间存在明显的制度化的族群分层（ethnic stratification）。从社会经济地位来看，有的族群是多数族群或主流族群，另外的族群则是少数族群或边缘族群；从政治权力来看，有的族群成为支配族群，另外的族群则是从属族群。在这样的多族群社会，人们因为族群身份而天然地遭受区别对待，在获取权力和资源方面也存在显著的差异，那些主流族群和支配族群也就成了带有鲜明族群特征的利益集团。

（五）地域型利益集团

因地区差异而形成的利益分配失衡现象经常与族群、宗教、语言等政治分裂交织在一起，纯粹的地区型利益集团在实际的政治过程中比较少见。根据李普塞特和罗坎的观点，地区分裂与族群分裂一样同属于地理—文化维度的分裂，是中心—边缘分裂的典型。[31]地域型利益集团主要产生于两种关系之中，一是中央与地方之间的关系；二是地区和地区之间不平衡的政治经济关系。地域型利益集团在历史上相当常见，美国内战便源自南北不同地域的巨大利益偏好差别，即种植园主利益集团和工业资本利益集团的冲突，或者说是根源于地域差异的传统种植园经济与工业资本主义经济之间的冲突，而在南北战争之后，联邦政府的高级政要基本都来自北方各州，南方人将北方人蔑称为“扬基”（Yankee），而北方人也针锋相对地称南方人为“约翰尼”（Johnny）。另外，韩国的政治势力区域化现象也十分明显，曾权倾一时的韩国大国家党的势力范围主要在以釜山、大邱、蔚山等大城市为主的庆尚道区域，而民主党的主要势力集中在以光州为主的全罗道区域。由于大国家党在韩国长期以来是执政党，民众普遍认为只有庆尚道得到了充分的发展和投资，对比起来，属于民主党势力范围的全罗道经济发展就非常缓慢，这也造成两个道之间民众长期以来相互怨恨。[32]综合来看，如果一国无法对地域型利益集团进行有效治理，则可能产生比较严重的政治后果，其中最突出的问题是政治分离主义运动的兴起，而这种运动最严重的后果则是国家分裂或内战。

除了上述利益集团之外，在许多国家执掌大权的军事型利益集团也不能被忽视，但其往往与地域型、族群型利益集团重合，手握重兵的将领根据宗教、地域或族群拉帮结派的现象在历史上屡见不鲜，例如中国近代的军阀势力，萨达姆时期伊拉克的阿拉伯社会复兴党军事集团，以及曾在亚洲、非洲和南美洲广泛存在的各类军政府。“二战”后，尽管欧美发达民主国家出现了各种新类型的利益集团，例如围绕后物质主义维度、女性维度、生态或环境维度的新兴利益集团，但这些类型的利益集团大多尚未蜕变为享受私人物品和特权的利益集团，其引发的政治后果往往温和得多，通常也不会引发严重的政治分歧。总之，从发达民主国家到第三世界的独裁国家，根据阶级、宗教、族群、地域形成的利益集团广泛存在，它们作为利益集团腐败的重要主体，也是影响这些国家政治发展和政体稳定的主要因素。