3.3　国有经济战略性调整研究现状

国有经济战略性调整是改革开放几十年来政府经济工作的重点和难点，国有企业是国有经济的主体和核心。因此，对国有经济的研究与对国有企业的研究是不可分割的。国有经济战略性调整和国有企业改革始终是国内外学者长期关注的重要问题之一，相关研究成果大体上可以归结为以下几个方面：

3.3.1　国有企业改革方向与变迁历史

1978年以来，中国国有企业的改革先后经历了扩大企业自主权、实行两权分离、建立现代企业制度三个渐次深化的发展阶段，每次递进都顺应了改革实践的需要，而正确的理论和方针政策也起着极其重要的作用⁽¹⁵⁾。20世纪90年代开始，关于国有经济改革方向的文献大量涌现，许多研究基于不同理论，指出了不同的国有企业改革方向。一些学者从产权理论和委托-代理理论出发，认为国有企业的问题根源于其不明晰的产权归属，并以此解释了“放权让利”与国有企业效率改进。⁽¹⁶⁾不过，另外一些研究认为，国有企业问题产生的真正原因不在于产权制度，而在于缺乏充分竞争的外部环境（李稻葵，1995；林毅夫等，1996，1997）。⁽¹⁷⁾张军和王祺探讨了中国国有企业改革的微观逻辑线，即权威度在各相关利益集团“讨价还价”博弈中的分配与再分配。⁽¹⁸⁾基于对国有企业改革方向的讨论⁽¹⁹⁾和对国有企业改革的回顾⁽²⁰⁾，学者们从不同角度提出了国有经济改革和国有资产运营模式的制度构想。⁽²¹⁾

3.3.2　国有经济的效率

对国有经济效率的讨论主要集中于检验国有经济的实际效率，比较民营经济与国有经济的效率差异，从而得出关于国有经济是否有效的结论，同时深入地分析造成这种差异的原因。基本结论是，改革开放以来到20世纪90年代中期，国有工业企业的全要素生产率（TFP）一直保持增长趋势⁽²²⁾；虽然在对国有企业效率的估计结果和评价上分歧甚大，但是对国有企业与非国有企业的全要素生产率进行比较时，研究结果和结论基本上是一致的，即国有企业全要素生产率的增长率最低⁽²³⁾，而且所有非国有经济企业均比国有企业更有效率⁽²⁴⁾。

经济学界对中国国有企业效率的各种解释大致可以分为三种派别⁽²⁵⁾：一是以Woo（1994，1997）、Sachs（1997）、Perkins（1999）、樊纲（1996）、易纲和林明（2003）等人为代表的“中国国有企业非效率论”；二是以Jefferson（1992，1994，1996）、Nauton（1992）、Rawski（1994）、林毅夫（1996）、郑玉歆（1996）、Lo（1999）和邢俊玲（1999）等人为代表的“中国国有企业效率论”；三是以世界银行（World Bank, 1995）、Yoshio Wada（1998）和李培林（1999）等为代表的“国有企业效率悖论说”。Perkins和樊纲等人之所以得出中国国有企业在改革期间“非效率”的结论，主要依据是：国有企业的产值比重、财务指标、全要素生产率和国有企业的亏损等指标自20世纪90年代以来持续恶化，并成为中国经济发展的拖累。他们据此认为，中国经济的出路在于民营化，在于国有企业彻底退出竞争领域、作为市场经济的例外现象而存在。“国有企业效率论”对“非效率论”的观点做出了反击，认为中国的国有企业无论财务指标还是其他指标都不像“非效率论”所认为的那样缺乏效率，国有企业的出路不在于退出市场竞争，而在于创造一个公平的竞争环境。“效率悖论”既不同意“非效率论”的判断，也不同意“效率论”的看法，认为从整体来看国有企业的效率状况既不是完全有效率的，也不是完全无效率的，而是呈现一种令人困惑的“悖论”现象，即在全要素生产率提高的同时，国有企业的各项财务指标却直线下降。所以“效率悖论”认为，国有企业的出路应当是在加强竞争的同时进行产权和“硬预算约束”等方面的改革。

以上三种说法尽管从结论上大相径庭，不过使用的数据却是一致的。这些研究均是使用国有经济的宏观数据来检验国有经济的效率。不同于这些研究，北京师范大学公司治理与企业发展研究中心高明华主持的“中国公司治理分类指数”课题组利用中国上市公司的微观数据，从高管薪酬、自愿性信息披露、财务治理、企业家能力、董事会治理、中小投资者权益保护等多个方面来检验国有经济的效率。“中国公司治理分类指数”课题组研究发现：国有控股公司的中小投资者权益保护指数自2015年起开始被非国有控股公司超越；国有控股公司的董事会治理指数在2015年被非国有控股公司超越，其他年份则都略好于非国有控股公司；国有控股公司的企业家能力指数从2011年起都低于非国有控股公司；国有控股公司的财务治理指数除了2016年略低于非国有控股公司外，其他年份都高于非国有控股公司；各年份的自愿性信息披露指数和高管薪酬指数都是国有控股公司低于非国有控股公司（见表3-1）。⁽²⁶⁾上述研究结论基本支持“中国国有企业效率悖论”。尽管国有上市公司只是国有经济的一部分，但却是国有经济中较为优质的部分，这些研究为“中国国有企业效率悖论”提供了微观支持。

表3-1　中国上市公司治理分类指数

续表

资料来源：北京师范大学公司治理与企业发展研究中心（高明华主持）“中国公司治理分类指数数据库”。

注：表中六类指数中，中小投资者权益保护指数、董事会治理指数、企业家能力指数、财务治理指数和自愿性信息披露指数这五类指数采取百分制，分值越高，说明水平越高。而高管薪酬指数不是百分制，它反映高管的薪酬与其贡献的吻合度，越接近100分，吻合度越高。高管薪酬指数越高，反映薪酬激励越过度；高管薪酬指数越低，反映高管薪酬激励越不足。

3.3.3　国有企业改制效果

中国国有企业的改制是在国内经济体制改革的大背景和国际私有化浪潮的大环境下进行的。这次国际私有化浪潮自20世纪80年代初从英国开始，进而扩展到100多个国家。尽管全球的私有化进程已有20多年，但私有与公有的争论并没有消失，其中的一个原因就是国际上对私有化效果的研究并没有取得一致的结论。学者对中国国有企业改制效果的研究主要包括如下几个方面：①针对国有企业内部激励机制改革和放权让利，来检验改制效果⁽²⁷⁾；②所有制与企业绩效的关系⁽²⁸⁾，尤其是所有制变化对企业绩效的影响⁽²⁹⁾。大部分研究认为，改制后企业经济效益显著提高。尽管改制带来了一定的社会成本，例如大量裁员和减薪⁽³⁰⁾，损害消费者利益和逃税⁽³¹⁾，但这并不影响改制的整体效果。

3.3.4　国有企业公司治理

公司治理（corporate governance）解决的是由所有权与经营权分离所造成的“代理人问题”⁽³²⁾。国有企业的委托人是国家（或全体公民），代理人是国企高管，委托人的缺位造成了国有企业严重的“内部人控制”问题。如何利用公司治理机制有效监督高管、保护投资者权益、提高国有企业治理效率，成为国有企业公司治理研究的焦点。现有关于国有企业公司治理的研究主要包括如下几个方面：国有企业的代理成本⁽³³⁾；国有企业的投资者保护⁽³⁴⁾；国有企业的集团控制⁽³⁵⁾；国有股权与企业业绩的关系⁽³⁶⁾；国有企业的资本结构与财务治理⁽³⁷⁾；国有企业的信息披露⁽³⁸⁾；国有企业的高管薪酬⁽³⁹⁾。

3.3.5　国有经济布局及战略性调整

直观地看，上述几个方面的国有企业改革研究，似乎与国有经济战略性调整关系不大，但其实它们之间的关系密切，因为它们为国有经济战略性调整提供了重要的理论基础。国有经济战略性调整主要是实践课题，也正因为如此，国内关于国有经济布局及战略性调整的理论文献并不见多，主要是实践中的可行性方面的探讨。

沈志渔总结了改革开放以来中国国有经济的行业分布所发生的变化，认为国有经济的行业分布严重失调，多数行业中国有企业的经济效益不佳，尤其是基础工业部门经济效益差的现象更为突出，衰退行业中的国有企业进行行业调整有很大的难度。⁽⁴⁰⁾张春霖认为国有经济布局调整可能将成为国有企业改革的一项主要内容，并分析了国有经济布局调整的必然性和基本途径，认为国有企业改革战略至少应当包含五个要点：第一，国有企业在竞争中的优胜劣汰；第二，大幅度增加对国有企业改革的财政投入，保障下岗职工基本生活和银行体系安全，为困难国有企业的改革消除后顾之忧；第三，依托资产管理公司，严格遵循市场经济的原则，通过破产清算、债转股并公开出售股权等多种方式处置银行不良贷款，同时制定必要的法规和政策，创造条件尽快实施新破产法；第四，解除对国有中小企业出售的人为限制，采取积极引导的态度，在制定规范办法的基础上，允许各级政府从实际出发决定国有中小企业改革的具体形式；第五，对大多数国有大型优势企业，通过部分国有股权变现或增资扩股引入多元投资主体，将企业改组为现代公司，建立有效的公司治理结构，提高企业的竞争力。⁽⁴¹⁾宋冬林和于群分析了国有经济调整会不会影响国有经济的控制力、会不会影响整个国民经济的发展，国有经济的控制力与国有经济的比重，提高国有经济控制力与国有资产战略性重组，以及提高国有企业竞争力和国有经济控制力与发展非公有制经济之间具有怎样的关系等一系列国有经济战略性调整的疑惑，得出的结论是：要把国有经济调整与国民经济发展结合起来。首先，国有资源的优化配置必须在开放的市场环境中实现；其次，国有资本的重组必须在国有资本社会化进程中实现；最后，国有企业的进入和退出必须有利于民族工业的发展和符合产业结构的调整方向，符合社会资源优化配置的要求。⁽⁴²⁾雷星晖和刘万才认为正确的国有经济战略性调整依据应该是不同经济体制下国有企业发生的功能变迁，而调整的方向是对变化后功能的重新定位，现阶段的调整目标是把国有企业调整到市场经济最需要发挥国有企业功能的行业或部门中去，即公共领域。⁽⁴³⁾

国有企业分类是国有经济调整的重要前提，2013年党的十八届三中全会后，国有企业分类调整改革更是成为讨论的热点。董辅礽将国有企业划分为非竞争性企业、竞争性企业两类，前者又包括自然垄断企业和以社会公益为目标的企业两类，认为应当从国有企业在社会主义市场经济中的功能出发，从发挥其主导作用出发，对国有企业实行分类改革。⁽⁴⁴⁾杨瑞龙等根据企业性质和市场化程度的不同，将国有企业划分为公共产品国有企业、垄断性国有企业、竞争性大中型国有企业、小型国有企业四类，认为国有企业改革应当选择区别对待的分类改革战略。⁽⁴⁵⁾张淑敏根据国有企业提供的产品性质和国有企业的规模差异，把国有企业分为竞争性国有企业、提供公共产品的非竞争性国有企业、处于基础产业和支柱产业地位的垄断性国有企业三类，认为应根据国有企业的不同规模、不同产品性质和不同行业，选择区别对待和分类改革的战略。⁽⁴⁶⁾蓝定香从产权性质的角度将国有企业划分为公共领域的国有企业与非公共领域的国有企业，认为前者应建立“特殊”的产权制度，后者应建立多元产权相互制衡的产权结构。⁽⁴⁷⁾

争论比较大的是黄群慧等（2013）的分类，他们把国有企业分为公共政策性企业、特定功能性企业和一般商业性企业三重类型。⁽⁴⁸⁾高明华（2008，2013，2014）认为这种划分比较模糊，相互之间有交叉，缺乏技术或客观标准，同类国企功能多样而不纯粹，不利于国企分类后的分类治理和分类监管制度的建立。比如公共政策性企业，本就是多功能的混合体，具体可以分为三类：一是公益性的，这类企业提供公共品，企业不盈利，也不能盈利，必须依靠财政支持，如公共交通、城市基础设施维护、环境卫生等；二是自然垄断性的，这类企业提供准公共品，企业收支平衡，略有微利，基本不需财政补贴，如管道天然气、自来水、输电等；三是竞争性的，这类企业以盈利为目的，如出租车、房屋修缮等，这种竞争性的公共服务企业有很多已经民营化，或允许民营企业进入。至于特定功能类国企的划分，则主观性很强，而且该类企业的功能会随着经济社会的发展而不同。更重要的是，这些特殊功能的国企也可以是竞争性的，这既包括国企与国企的竞争，也包括国企与民企的竞争（因为民企也可以承担这些特殊功能），有的还可以委托民企来提供（即政府购买，如基础设施建设）。所以，“特殊功能”的用法很不科学，因为每类企业都有其特殊功能，如公益类国企的特殊功能就是提供公共品。高明华认为，从技术标准清晰出发，国有企业可以分为三类：一是公益性国企（提供公共品）；二是合理垄断性国企，又可以分为自然垄断性国企（提供准公共品）和稀缺资源垄断性国企（保护生态和可持续发展）；三是竞争性国企（提供竞争性商品）。高明华认为，国企应该通过调整，做纯粹的国企，即同一家国企不能同时既提供公共品，又提供竞争性商品。⁽⁴⁹⁾