第二十一条

本法所称慈善募捐，是指慈善组织基于慈善宗旨募集财产的活动。

慈善募捐，包括面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐。

条文主旨

本条是关于慈善募捐的定义及其分类的规定。

立法背景

慈善募捐是慈善活动的重要环节，是慈善组织募集慈善财产的主要方式，也是其开展慈善活动的前提和基础。通过慈善募捐，慈善组织募得相应的款物用于开展慈善活动。慈善募捐和慈善捐赠是一项事物的两个方面，从慈善组织的角度来看，其向募捐对象募集财产属于慈善募捐；而从捐赠人的角度而言，其向慈善组织捐赠财产，属于本法第四章规定的慈善捐赠，慈善募捐往往是慈善捐赠发生的先导环节。慈善募捐是慈善法规范的一项重要环节和核心内容。从慈善事业的历史发展轨迹来看，在早期，慈善募捐是社会组织和个人均可开展的一项活动，属于自发自愿的行为，随着现代慈善事业的发展，一些国家和地区逐步对慈善募捐加以严格的规范，有的对有权开展慈善募捐的主体加以一定的限制，有的出于维护公共秩序的需要，对慈善募捐行为尤其是现场募捐行为加以一定的管理和规范。从我国情况看，当前慈善事业发展中存在的一些问题，与慈善募捐法律制度不完善有很大的关系：一方面，享有慈善募捐资格的主体尤其是具有公开募捐资格的主体过窄，限制了更多的社会组织参与慈善活动。按照我国现行有关法律、行政法规的规定，享有公开募捐资格的主体主要限于红十字会、慈善会和公募基金会，目前全国大概不到5000家。另一方面，当前慈善领域出现的某些乱象也与慈善募捐行为不规范有很大关联，尽管合法的募捐主体范围有限，但是在实践中，不少社会组织以及个人，无论其是否具有公开募捐资格，有时却在开展形式多样的公开募捐活动。如某报社通过其公开发行的报刊刊登消息，呼吁广大读者为某灾区儿童或者某重病患者捐款，某些个人通过网络呼吁广大网民为遭受意外或者特殊困难的亲朋好友捐款。这些行为本身从道德层面来看有其正当性，但是考虑到现代慈善事业发展的客观规律和趋势，需要加以一定的引导和规范。尤其是在我国当前诚信体系尚不完善的大环境下，一些不法组织或者个人利用社会公众的善心，通过发布虚假的募捐信息，诈捐、骗捐的现象还时有发生，更是需要从立法上加以约束和规范。

条文解读

一、慈善募捐的定义

本条第一款对慈善募捐的概念作了界定。由条文规定可以看出，慈善募捐具有以下三方面的特征：

1.慈善募捐是慈善组织的专属活动。根据本法第二条的规定，自然人、法人和其他组织均可开展慈善活动，但慈善募捐作为慈善活动的一个核心环节，由于其涉及公共资金的募集和管理，只能由慈善组织来实施。本法对慈善募捐的主体资格，无论是定向募捐还是公开募捐，均作了明确界定，即慈善组织自成立之日起可以开展定向募捐，慈善组织开展公开募捐需要依照本法规定取得公开募捐资格。按照这些规定，慈善募捐是慈善组织的专属活动，也是慈善组织享有的一项特有权利。慈善组织以外的其他组织或者个人不得开展慈善募捐，无论是定向募捐还是公开募捐。

需要说明的是，慈善募捐是慈善组织的一项专属活动，并不排斥慈善组织以外的其他组织和个人接受慈善捐赠。根据本法第三十五条的规定，捐赠人可以通过慈善组织捐赠，也可以直接向受益人捐赠。慈善募捐是慈善组织主动、积极向捐赠人募集财产的活动，慈善组织以外的其他组织和个人被动接受捐赠人的捐赠，不属于慈善募捐行为。

2.慈善募捐应当服务于慈善宗旨的实现。本法对慈善宗旨未作界定，但是根据本法第三条对慈善活动的定义，慈善宗旨与开展慈善活动的涵义基本上是一致的，本质上都是一种公益活动。慈善宗旨是指某一特定的慈善组织为开展慈善活动而设定的目标。慈善组织开展慈善募捐，其目的是通过募捐活动筹集慈善财产，用于开展慈善活动。也就是说，相对于整个慈善活动而言，慈善募捐本身不是目的，而仅仅是一个中间环节。慈善组织开展募捐活动，不是为了慈善组织本身的利益，而是为了不特定的对象开展的一项公益活动。

3.慈善募捐是一种募集财产的活动。从词义上分析，“募捐”又可称为“筹集款物”，是指将分散的社会资金和财物动员并集中起来的过程。慈善募捐是指基于慈善宗旨的募捐行为，其行为本身是指通过设置募捐箱或者通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息，劝导社会公众向慈善组织捐赠款物的行为，是一种积极、主动的行为，这也是其区别于被动接受捐赠的一项特征。

二、慈善募捐的分类

慈善募捐可以按照不同的标准分类。例如，按照开展募捐活动的主体划分，有基金会的慈善募捐和社会团体的慈善募捐，以及社会服务机构的慈善募捐；按照募捐所采用的方式（媒体）来划分，可以分为公共场所募捐、通过广播电视报刊募捐，以及互联网募捐等。本条第二款按照募捐对象的不同，将慈善募捐分为面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐。之所以作这样的划分，主要是考虑到募捐对象不同，慈善募捐行为的社会影响或因其行为不端而因其不规范运行可能产生的社会危害性会有很大的不同，对募捐对象的权利可能带来的影响或者造成的侵害也会有很大的不同。因此，在法律规范的程度、规范的方式和方法上，有必要作一定的区分。定向募捐由于只面向特定对象，相比较公开募捐而言，无论是其对象数量还是其广度、社会影响上，都要小得多，募捐对象与慈善组织之间一般存在特定的关系，募捐对象对慈善组织往往比较了解，对其活动也便于监督，因此对其在立法上的规制也要相对缓和一些。而反观公开募捐，由于其面向社会公众，筹集的社会资金往往量大面广，单个的募捐对象对慈善组织的活动一般难以实施有效监督，这就需要在立法上施加更加严格的规范。

1.公开募捐。公开募捐是面向社会公众募集慈善财产的一种募捐活动。公开募捐的核心特征在于募捐对象的不确定性，即慈善组织在开展公开募捐时，其所针对的对象是不特定的社会公众，而非特定的某些人或者某一类人。从募捐方式上来看，公开募捐可以采用本法第二十三条规定的方式，这些方式包括在公共场所设置募捐箱，举办面向社会公众的义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等，以及通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息。这些募捐方式由于其本身的公开性，决定了其受众必然是不特定的社会公众。

2.定向募捐。定向募捐是面向特定对象募集慈善财产的一种募捐活动。定向募捐的核心特征在于募捐对象的特定性。如何理解募捐对象的“特定性”？关键的要素在于募捐对象与慈善组织之间是否具有“特定的关系”，这种特定的关系，既可以是组织上的关系，例如本法第二十八条所列举的慈善组织的发起人、理事会成员和会员。